À semelhança dos anos anteriores, África registou, em 2010, reduzidos avanços nas negociações da Ronda de Desenvolvimento de Doha (RDD) da Organização Mundial de Comércio (OMC). Apesar do fim das negociações ter estado previsto para Dezembro de 2005, as discussões têm progredido lentamente desde 2008 e, em 2010, praticamente não ultrapassaram os encontros informais, o que resultou no adiamento de negociações entre sectores. No entanto, em 2010 destacam-se também alguns pontos como o acordo sobre o comércio de bananas - «Banana Deal» (BAfD, OCDE e UNECA, 2010) e os avanços registados nas negociações do comércio de algodão e de barreiras não-tarifárias, com um progresso notável do Grupo Africano neste último domínio. (UNECA e AUC, 2011).

Apesar do compromisso sobre o fim das negociações da Ronda de Doha ter sido renovado ao mais alto nível no Fórum Económico Mundial, em Janeiro de 2011, tornou-se claro que, dado o virtual impasse das negociações, não será possível uma aplicação separada e antecipada «early harvest» para os países menos avançados (PMA). Esta situação não só levanta dúvidas sobre os benefícios de desenvolvimento procurados pela maioria das nações africanas, como também justifica uma reavaliação sobre a forma como a Ronda de Doha está a lidar com as preocupações de desenvolvimento nas actuais negociações. Para além disso, se o espaço de negociação política não for adequadamente considerado, tendo em conta elementos como a flexibilidade, o tratamento especial e diferenciado e o compromisso de um acesso alargado a mercados de relevância para África, a capacidade dos países africanos para prosseguirem os seus objectivos de transformação económica e industrialização através da sua agenda comercial pode vir a ser seriamente comprometido no futuro.1

O impasse nas negociações desde 2005 levou também a um desviar das atenções para outros tipos de relações comerciais em África. Os acordos de preferência comercial, como o African Growth and Opportunity Act (AGOA) (ver caixa 3.1) e o acordo de Cooperação Sul-Sul com outras economias em desenvolvimento como a China, a Índia e o Brasil constituem importantes mecanismos no apoio à agenda de diversificação e desenvolvimento económico de África.

 

 

Caixa 3.1: Revisitando as Parcerias Comerciais: Uma Década de Preferências Comerciais no quadro do African Growth and Opportunity Act (AGOA)

Desde 2000, o African Growth and Opportunity Act (AGOA) tem regulado com algum sucesso as relações comerciais entre os EUA e África. As exportações africanas para os Estado Unidos aumentaram de 23 mil milhões de USD em 2000 para 81 mil milhões em 2008, apesar da exclusão de exportações-chave como açúcar, amendoim, leite e tabaco. Durante este período, o investimento directo estrangeiro (IDE) e o emprego também aumentaram, com a criação de cerca de 300 000 novos empregos em África.

Apesar destes avanços, é frequentemente argumentado que o AGOA não tem sido capaz de contribuir para o crescimento, o desenvolvimento e uma maior diversificação comercial. Os benefícios do AGOA têm sido distribuídos de modo desigual entre países e sectores, estendendo-se a cerca de metade dos países elegíveis da África Subsaariana e apenas em alguns sectores. A incapacidade da África em diversificar o seu comércio de produtos agrícolas, que representam menos de 1% das exportações do AGOA, deve-se em parte às quotas estabelecidas sobre o açúcar, o tabaco, o leite e o amendoim. Para além disso, apesar do AGOA ter sido alargado até 2015, devido ao seu futuro incerto, os investimentos necessários têm sido mantidos a um nível mínimo, deixando pouco tempo à África para aumentar a sua capacidade produtiva e para consolidar os ganhos deste acordo preferencial. 

O prolongamento do AGOA para além de 2015 permitiria que os investidores tivessem tempo suficiente para recuperar o retorno dos investimentos, retirando assim pleno proveito do AGOA. Porém, é igualmente necessário dar resposta a outros desafios que os beneficiários do AGOA enfrentam. Por exemplo, desde a eliminação do Acordo Multi-Fibras (AMF), a competição aumentou com a abertura do sector do vestuário aos países asiáticos. Esta abertura de mercado levou à erosão das preferências, ao desinvestimento e ao desemprego em países onde o AGOA tinha inicialmente promovido alguma industrialização no sector têxtil. Ao mesmo tempo, o AGOA não tem em conta o impacto sobre outros parceiros regionais da retirada de um país africano da lista de beneficiários do acordo, destruindo a criação da cadeia de valor regional existente. Finalmente, o AGOA carece ainda de mecanismos para a promoção de ideias inovadoras relativamente a parcerias público-privadas de investimento em infraestruturas, especialmente no que concerne à regulação do sector dos transportes em África.

Apesar do AGOA poder ter tido um impacto positivo no passado, necessita de ser melhorado para dar resposta a estes novos desafios. A revisão deste acordo deve centrar-se em assegurar mais integração, acessibilidade e durabilidade pois isso permitirá não só estender os benefícios a todos os países da África Subsaariana, como promover uma variedade maior de produtos de exportação. Esta revisão deverá também reorientar o IDE no sentido da agricultura, para além dos sectores do petróleo, dos têxteis e do vestuário. Tal pode ser feito apoiando os beneficiários no cumprimento de padrões sanitários e fitossanitários, bem como combatendo as limitações à oferta. Finalmente, será ainda necessário incluir a diversificação de exportações e a criação de sectores-alvo, de forma a evitar a erosão das preferências comerciais no futuro.

Fonte: Ver ERA 2011 e Páez, et al. (2010).

Tal como aconteceu com a Ronda de Doha, as negociações dos APE registaram um avanço reduzido durante 2010. O debate continua a girar em torno das mesmas divergências dos anos anteriores, as quais incluem: as questões de desenvolvimento nos APE, as definições de «substancialmente todo o comércio» e de «nação mais favorecida», as taxas de exportação, a integração regional, as restrições quantitativas, as garantias agrícolas especiais, a cláusula de reencontro «rendez-vous clause» e as regras de origem, entre outras. (AU, 2010b).

Tal como nas negociações comerciais multilaterais, a utilização estratégica das políticas comerciais africanas na prossecução dos seus objectivos de desenvolvimento e industrialização será condicionada pela forma como o acordo final lidar com estes assuntos contenciosos. Por exemplo, uma proibição nas taxas de exportação dos APE significará que alguns países africanos podem não ter suficiente espaço de acção política para fazer face a preocupações com receitas adicionais que estão no centro dos objectivos das suas políticas fiscais e industriais. Como tal, estes países podem necessitar de alargar a sua base fiscal para compensar a perda de receitas. Da mesma forma, uma definição vaga de «substancialmente todo o comércio» e da cláusula da nação mais favorecida podem pôr término a oportunidades de futuros acordos comerciais com terceiros. Assim sendo, estas definições podem ir colocando obstáculos a políticas de transformação económica direccionadas para o crescimento com base nas exportações. Estas regras irão também reduzir o impacto das políticas de integração regional que têm como objectivo combater o isolamento em relação ao litoral através de medidas de facilitação do comércio, entre outras.

Tendo em conta os desafios, o consenso sobre os APE num futuro próximo parece pouco provável. Num paper de posição sobre os APE (AU, 2010a), os países africanos manifestaram a sua vontade de considerar a viabilidade destes acordos relativamente a outras alternativas que incluem: i) diferir e sequenciar os APE para processos de integração regional; ii) adiar as negociações dos APE até que estejam concluídas as negociações do artigo XXIV do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas (GATT); iii) em alternativa aos APE, estender a iniciativa «Everything but Arms» (EBA) a todos os países africanos; iv) melhorar o Sistema de Preferências Generalizadas (SGP) da União Europeia, ou v) descontinuar os APE e focar em contrapartida a integração regional e a Cooperação Sul-Sul. Esta última alternativa, em particular, evidencia uma vez mais o interesse crescente nas parcerias de comércio e investimento com economias asiáticas como a China (ver caixa 3.2).

Caixa 3.2: Cooperação Sul-Sul: A Importância Crescente das Parcerias África-China

A África e a China têm celebrado parcerias nas áreas do comércio, do investimento e da ajuda. Estas três áreas estão frequentemente inter-relacionadas, reflectindo relações de complementaridade e/ou competição entre ambas as partes. Por exemplo, o investimento estrangeiro da China, motivado pela procura de recursos como minerais e petróleo para exportação, tem uma componente de ajuda através da construção de infraestruturas, como tem acontecido no Sudão e em Angola. Ainda que necessário, o desenvolvimento de infraestruturas não deve ser obtido à custa da exaustão de recursos e da degradação ambiental. Políticas direccionadas para o desenvolvimento sustentável e a ligação das actividades industriais com a comunidade local ajudarão a equilibrar a balança entre a exploração de recursos e a industrialização em África.

O IDE da China no comércio a retalho é outro exemplo das relações de complementaridade e comercialização dos produtos chineses em África. Em alguns países africanos como a Nigéria e o Gana, estas relações traduziram-se numa preferência pelos produtos chineses agrícolas e manufacturados. Por sua vez, devido à diferença de preços, esta preferência cria pressão sobre os produtos locais e regionais, mesmo nos casos em que os produtos chineses são de menor qualidade que esses produtos locais e regionais. A balança comercial pesa assim a favor da China. Regras claras sobre a promoção da diversificação regional, a criação de cadeias de valor e a protecção contra a erosão de preferências poderiam contribuir para maximizar os benefícios das relações comerciais China-África sem enfraquecer as questões de integração regional e protecção dos consumidores.

O IDE learning-seeking e market-seeking são exemplares no sector dos serviços que se tem tornado também um alvo importante do investimento externo da China em África. Por exemplo, a África do Sul beneficia de complementaridades porque as empresas financeiras chinesas detém largos mercados e capitais, mas carecem de competências internacionais que a África do Sul possui. Com o investimento chinês, as empresas financeiras da África do Sul alargam a sua base de capital, permitindo-lhes expandirem-se não só em África, mas também a nível internacional para outros mercados financeiros de países em desenvolvimento.

A cooperação Sul-Sul entre China e África enfrenta grandes desafios. Em primeiro lugar, é necessário assegurar que o aumento do IDE e do comércio chinês estão ligados à economia, desde trás, através de parcerias e das potencialidades locais. Relativamente à ajuda, África não necessita apenas de aumentar o volume de ajuda direccionado ao continente, mas sim de formular objectivos concretos, tendo em conta os seus impactos em termos de desenvolvimento sustentável. Finalmente, o espaço económico africano podia replicar as condições de mercado chinesas se o continente fosse considerado como um mercado comum. Neste sentido, é possível identificar oportunidades de ganhos mútuos na troca de bens, serviços e capital entre os dois mercados, especialmente se, no seu diálogo com os parceiros chineses, os líderes africanos colocarem o desenvolvimento como ponto de destaque.

Fonte: AERC (2010) e ver a Parte II deste relatório.