a. Informalidade e legitimidade fiscal

Atrair as pequenas empresas para a rede fiscal

A Caixa 7 explora formas práticas de atrair pequenas empresas para a rede fiscal em África. Os inquéritos de país mostram, por exemplo, que a Argélia esta a utilizar um imposto presuntivo para a maioria dos seus empresários informais. Na Zâmbia foi introduzido um imposto de taxa fixa para as zonas rurais, juntamente com uma “tributação presumida” de 3% sobre a receita bruta, nas zonas urbanas. Para além disso foi emitida uma “licença de venda ambulante” para vendedores de rua. O Senegal introduziu também um sistema específico para combate à evasão fiscal.

Os impostos presuntivos, sendo a receita habitual para a tributação de pequenos negócios informais, podem distorcer as decisões económicas, uma vez que absorvem uma grande quantidade de recursos administrativos que poderiam ser melhor utilizados no combate às grandes evasões fiscais. No entanto, a tributação de pequenos negócios é politicamente desejável, de modo a transformar o sector informal num interveniente das políticas governamentais. Deve sublinhar-se que há um ponto em que o custo de aplicação de um imposto será maior que a receita por ele trazida. Este limite é muito mais baixo nos países em desenvolvimento do que nos países desenvolvidos. Por isso, os administradores fiscais africanos devem efectuar análises cuidadosas de custo-benefício quando decidem até onde devem prosseguir os esforços para formalizar os pequenos negócios.

Combater a corrupção

Combater a corrupção dentro das administrações fiscais é, porém, uma das prioridades para estabelecer a legitimidade. A corrupção corrói o aspecto moral da fiscalidade, para além dos subornos cortarem receitas. Um inspector fiscal pago com um salário justo e adequado à sua função estará menos propenso a aceitar subornos. No continente africano, onde as competências fiscais são escassas, os melhores especialistas fiscais são atraídos pelo sector privado, o que constitui um desafio adicional. Os governos africanos devem encontrar soluções para esta questão, podendo estabelecer um nível remuneratório para os administradores fiscais diferente dos restantes funcionários públicos. No entanto, a utilização excessiva de bónus e de objectivos fiscais pode levar a uma diminuição da qualidade e a um sentimento de frustração nos administradores fiscais.

A redução dos custos de cumprimento das obrigações fiscais contribui para o desenvolvimento do sector privado e diminui o valor do suborno que um contribuinte estaria disposto a pagar para evitar o pagamento de um imposto. Da mesma forma, minimizam-se as oportunidades para a concretização do suborno reduzindo o número de vezes que o contribuinte tem de interagir com os funcionários fiscais. Isto reduz também os custos administrativos e melhora o cumprimento fiscal. As tecnologias de informação podem ajudar, bem como a transparência dos códigos fiscais. Os custos de cumprimento podem ser reduzidos aumentando a utilização da tributação na origem dos rendimentos, através de retenções na fonte. Os inquéritos de país revelam que algumas nações, como o Uganda e a Zâmbia, introduziram o conceito de “Pay as you earn” (PAYE) – “paga de acordo com o que recebes” – retendo os impostos recolhidos pelo empregador.

Os contribuintes que são tratados como clientes, em vez de suspeitos de um crime, são normalmente mais cumpridores. A educação dos contribuintes sobre os assuntos fiscais traz grandes benefícios para a cobrança de impostos e contribui para a construção de uma relação de confiança e legitimidade. A implementação de campanhas educativas bem definidas e bem executadas, utilizando os médios e as novas tecnologias, podem ajudar a garantir que os contribuintes entendem quais são as suas obrigações. Na África do Sul e na Zâmbia, por exemplo, as campanhas de educação fiscal contribuíram aumentar a consciencialização do público e o cumprimento voluntário. Os Gestores de Clientes precisam de ser particularmente profissionais para com os maiores contribuintes, uma vez que se aplica a regra dos 80/20, i.e. 20% dos contribuintes representam 80% das receitas fiscais. A criação de lojas “ponto único”, onde os maiores clientes fiscais podem tratar de todos os assuntos tributários numa só vez, pode trazer grandes benefícios.

A comunicação sobre fiscalidade

Da mesma forma, as administrações fiscais podem aumentar a sua eficácia criando campanhas de sensibilização dirigidas aos segmentos de clientes com maior risco de incumprimento. (McKinsey, 2009). Os administradores fiscais devem primeiro apresentar os incentivos relacionados com a educação fiscal e com um serviço de qualidade, mas o cumprimento das obrigações fiscais não pode ser conseguido se não for utilizado também o elemento persuasivo das auditorias, multas e processos legais. A baixa taxa de cumprimento fiscal nos países africanos é agravada pela percepção vigente, tanto nas empresas como nos indivíduos, que o pagamento de impostos lhes traz poucas vantagens em termos de serviços públicos. Para além disso, tendem a considerar que o custo da fuga aos impostos e o risco de serem responsabilizados são baixos. Isto corrói a legitimidade do sistema uma vez que, os contribuintes individuais e as empresas que pagam os seus impostos se queixam de uma tributação injusta, quando vêem outros que não cumprem as suas obrigações. Em muitos países do continente africano, os pequenos e os grandes contribuintes fogem aos impostos, enquanto os contribuintes médios carregam o maior fardo fiscal, originando sentimentos de desigualdade e frustração. As agências de Ajuda ao Desenvolvimento e as Multinacionais contribuem negativamente para o cumprimento das obrigações fiscais, uma vez que a população local observam que ambos pagam poucos ou nenhuns impostos. A Caixa 9 explora estratégias práticas para fortalecer a legitimidade fiscal nos países Africanos.

b. Melhoria da Administração Fiscal 

A existência de uma administração fiscal mais eficaz oferece menos incentivos para que os contribuintes usem o suborno como meio de evitarem as suas obrigações fiscais. Beneficia também as empresas, baixando os custos de cumprimento, melhorando a transparência e a previsibilidade nas obrigações fiscais.

A caixa 10 documenta um conjunto de boas práticas para uma administração fiscal eficaz nos países em desenvolvimento. Os inquéritos de país mostram que alguns países assumiram a facilitação do pagamento de impostos ou o desenvolvimento estratégias de desenvolvimento de capacidades para o melhorar as administrações fiscais e aduaneiras como prioridades políticas. É o caso do Senegal, do Egipto, das Comores, da República Centro Africana, do Sudão e do Uganda.

Quão autónomas devem ser as Administrações Fiscais?

Há um debate sobre se os Estados Africanos devem seguir o modelo de agência fiscal autónoma e estabelecer a sua administração fiscal como entidades institucionalmente independentes ou se, em alternativa, devem seguir o modelo de agência integrada mantendo-a dentro da estrutura ministerial das Finanças ou do Tesouro. A primeira opção pretende aumentar a independência e promover uma gestão para a mudança, enquanto o segundo modelo deve permitir melhorar a colaboração entre os responsáveis políticos e outras entidades do aparelho governamental. De acordo com os inquéritos de país, a maioria dos países aplicam o modelo integrado, mantendo a administração fiscal dentro do ministério das finanças/tesouro. No entanto, há também vários exemplos de administrações fiscais semi-autónomas.

O e-government e a tributação

As tecnologias de informação desempenham um papel cada vez mais importante na administração fiscal de muitos países africanos (caixa 11). A escassez de pessoal qualificado no continente africano é tão significativa que a produtividade dos técnicos existentes tem de ser optimizada. As tecnologias de informação tornam mais rápido o relacionamento com os clientes regulares, libertando os recursos humanos escassos para o contacto com clientes mais complexos e com um potencial fiscal mais elevado. O investimento em opções de acesso autónomo, como sítios da internet e serviços telefónicos automáticos, traz grandes benefícios. As vantagens são ainda maiores porque as administrações que adoptaram tardiamente este software podem avançar imediatamente para a última geração de ferramentas electrónicas.

A influência política sobre os cobradores de impostos deve ser reduzida em África. Para reduzir os incentivos à aceitação de subornos, os governos podem remunerar os administradores fiscais de forma diferente da restante administração, o que pode ser difícil se esta for parte integrante de um ministério. No entanto, o que parece ser mais importante para a sustentabilidade da reforma fiscal não é tanto a arquitectura institucional, mas sim a existência de um compromisso político de alto-nível no apoio ao trabalho da administração fiscal, aos olhos dos contribuintes e de outros sectores governamentais. (Di John, ibid.).

Descentralização: a resposta à urbanização rápida?

O segundo debate institucional é sobre federalismo fiscal – em particular, quais os impostos, responsabilidades e funções que estão centralizadas da melhor maneira e quais são melhor geridas ao nível regional e municipal. Normalmente, as administrações fiscais locais em África possuem algumas competências fiscais, como a entrega de patentes de negócios. Os inquéritos realizados para este Relatório confirmaram, porém, que a cobrança de impostos ao nível local é apenas cerca de 1% do rendimento nacional africano, com grande concentração nos grandes centros urbanos. Isto deve-se a uma combinação de dois factores: relutância política na descentralização do poder e uma insuficiência grave de capacidades. (Chambas, Brun, Rota Graziosi, 2007). Vários países estão a descentralizar as suas administrações fiscais, como é o caso da Argélia, Camarões, Comoros, Costa do Marfim, Namíbia, Nigéria e Serra Leoa.

Um dos benefícios da descentralização é a oportunidade de aumentar a legitimidade fiscal aos olhos dos contribuintes locais. Não obstante, este elemento deve ser equilibrado com a necessidade de manter um fardo administrativo leve para os contribuintes, como demonstra o caso do Botsuana, onde foram desenvolvidos esforços para centralizar a cobrança de impostos. Independentemente dos méritos políticos da descentralização, a situação actual é insustentável se as autoridades locais tiverem de disponibilizar um nível mínimo de infra-estruturas e serviços. Muitos países africanos procuram descentralizar responsabilidades e despesas, mas as receitas locais não têm acompanhado esse ritmo (Brun, 2009). A descentralização reduziria as transferências dos governos centrais para as autoridades sub-nacionais e a vulnerabilidade dos recursos locais às decisões discricionárias do poder central.

A melhoria da administração central amplia o espaço político

Os benefícios de uma administração fiscal eficiente vão muito para além das receitas que gera. A facilidade de pagamento dos impostos é directamente relevante para o desenvolvimento do sector privado. Quando os custos de cumprimento são elevados para as empresas, estas tendem a continuar pequenas e num contexto de evasão fiscal. Para além disso, a velocidade de alargamento da base tributária de um país depende da qualidade das suas políticas tributárias e da administração fiscal. Uma administração com fraca capacidade pode não proporcionar aos decisores políticos a oportunidade de transitarem de impostos sobre as vendas para um sistema de IVA, apesar de este ser geralmente considerado mais eficiente em termos económicos. Um país com uma administração fiscal ineficiente pode ter de se limitar a formas de tributação que contrariam as políticas destinadas a atrair os negócios e os trabalhadores para o sector formal.

c. Aproveitar a ajuda ao desenvolvimento

Os anos de 2008 e 2009 assistiram a um ressurgimento do diálogo e cooperação internacionais sobre política fiscal, em parte devido ao impacto negativo da crise económica global nas receitas governamentais (Caixa 8). Esta evolução positiva tornou mais fácil para as iniciativas africanas de mobilização de recursos públicos atraírem apoio bilateral e multilateral. As administrações fiscais estão, frequentemente, entre os sectores mais eficazes das administrações nos países africanos e, ainda assim, enfrentam desafios consideráveis de capacidade que os doadores podem ajudar a resolver. Os doadores devem centrar-se na melhoria do ambiente de trabalho das administrações fiscais locais e ajudarem a reforçar as capacidades quando faltam recursos humanos, técnicos e financeiros para implementar actividades eficazes de angariação de receitas. Um dos objectivos das Task Force sobre Impostos e Desenvolvimento, recentemente lançada pela OCDE é, precisamente, aumentar a fatia da ajuda afectada à melhoria das administrações fiscais. Tal como noutras áreas da cooperação para o desenvolvimento, o principal desafio está em assegurar que a proliferação de iniciativas (i) serve as prioridades dos próprios países africanos em termos de mobilização de recursos públicos; (ii) facilita o acesso à informação, aos serviços e à formação, em vez de estabelecer uma rede complexa com duplicação de iniciativas; e (iii) cria uma capacidade líquida nas administrações locais, em vez de conduzir a um esvaziamento em que as administrações fiscais são levadas a participar em processos de diálogo político “de fachada”, ou são contratadas por empresas ou agências doadoras que pagam salários mais elevados.

Porquê investir a ajuda na mobilização de recursos públicos?

Um dos argumentos principais a favor da afectação de ajuda para estimular a mobilização dos recursos públicos é que o retorno de um dólar gasto nos sistemas fiscais pode gerar vários dólares nos impostos cobrados. Nas palavras do Presidente do Fórum Africano de Administração Fiscal, Oupa Magashula, no discurso para os participantes do Fórum Global de Desenvolvimento da OCDE, em Janeiro de 2010, “pode multiplicar, até 10 vezes mais, os recursos estatais”. Na nota dedicada à África do Sul, neste relatório, calculámos que o rácio entre os custos do serviço fiscal sul-africano e o nível das receitas tem sido baixo e estável em torno de 1%. Isto implica que, em média, cada Rand Sul-Africano (ZAR) gasto na administração fiscal gera 99 ZAR em receitas fiscais, em termos líquidos. Isto pode não ser assim para todo o espectro de receitas, uma vez que a angariação do primeiro milhão de ZAR encerra menos custos do que os últimos. A acumulação de dados e informação durante o processo de colecta de impostos é um benefício adicional para o governo, na medida em que alarga a base de conhecimento para o planeamento macroeconómico e de desenvolvimento em geral. Pelo contrário, o efeito multiplicador influi no custo de angariação de receitas fiscais em termos de perda da eficiência económica, uma vez que os impostos distorcem sempre, de alguma forma, as decisões económicas sobre investimento, poupança ou emprego.

Para melhor perspectivar estas questões, a Tabela 3 ilustra os rácios entre custos e receitas, para os países africanos, com base nos inquéritos deste Relatório. O Benim, a África do Sul e a Suazilândia apresentam os menores rácios, de cerca de 1%. Outros países apresentam valores próximos, com uma relação custo-receitas não superior a 6%.

Outros dos benefícios da afectação da ajuda à mobilização de recursos públicos está em poder contribuir para os progressos dos doadores e dos receptores no cumprimento das metas estabelecidas pela Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005) e pela subsequente Agenda de Acção de Acra (AAA, 2008): aumentar a utilização dos sistemas nacionais dos países, diminuir a ajuda ligada, melhorar a previsibilidade da ajuda e maximizar a apropriação das estratégias de desenvolvimento por parte dos países receptores dessa ajuda. Com efeito, são os governos que decidem onde aplicar os impostos recolhidos. A existência de um maior espaço fiscal leva a um maior espaço político. Para além disso, como a promoção das receitas implica que o governo “convença” os contribuintes a pagarem impostos, este tipo de ajuda pode apoiar o reforço do contrato social que liga os cidadãos ao seu governo. A ajuda ao desenvolvimento contribui para a legitimidade fiscal quando é investida numa informação mais transparente sobre as despesas públicas e num reforço da capacidade das administrações fiscais. A ajuda tradicional, por seu lado, confere poder aos governos para definirem as prioridades independentemente dos seus contribuintes. Fazemos, em seguida, um balanço das recentes iniciativas de apoio à mobilização de recursos públicos em África.

Aproveitar ao máximo a ajuda para a mobilização de recursos públicos e gerir riscos

Os doadores não se devem constituir como substitutos das administrações locais. As iniciativas em que se assume a gestão operacional de uma autoridade fiscal ou alfandegária podem ser muito eficientes no curto-prazo, mas a longo termo não promovem a construção de instituições públicas legítimas e sustentáveis. Uma das características dos esforços recentes mais bem sucedidos em termos de reforma fiscal é, exactamente o facto de não serem conduzidas apenas por actores externos. O apoio britânico à Autoridade Fiscal do Ruanda e a ajuda alemã à Autoridade Fiscal do Gana são citados como acções que asseguraram aumentos sustentados da eficácia administrativa e um alto grau de apropriação local. (WB-DFID, 2008; Von Soest, 2008).

A ajuda ao desenvolvimento não deve prejudicar o relacionamento entre a administração fiscal e outros sectores governamentais. A assistência deve centrar-se em programas de desenvolvimento de capacidades que também ajudam as actividades gerais governamentais e de administração. Por exemplo, o patrocínio de um censo populacional e de registo de propriedades urbanas ajuda a avaliar e a recolher rendimentos pessoais e impostos sobre a propriedade imobiliária, mas também ajuda os funcionários públicos e os decisores políticos a conceberem e implementarem um planeamento urbano e social.

De uma forma mais geral, a discussão em torno do reforço de capacidades da administração fiscal africana deve ser acompanhado de um debate geral sobre governação, sobre transparência e sobre a eventual utilização de maiores recursos públicos pelo governo. A melhoria das capacidades da administração fiscal ou o alargamento da base tributária não terão resultados de longo prazo se as reformas não estiverem visivelmente ligadas a estratégias produtivas, incluindo a política de ajuda ao desenvolvimento. Os impostos são apenas um “facilitador” na construção de Estados capazes, desempenhando esse papel apenas enquanto o Estado é legítimo e as suas acções são baseadas num consenso político legítimo. Assim, é importante trazer não só a política para as questões da governação e da fiscalidade, mas também o contexto específico de cada país.

Deve ser incentivada a participação de funcionários dos impostos dos países em desenvolvimento no contexto mais geral de profissionais dos impostos ao nível mundial, colocando-se o acento tónico na partilha de conhecimentos e de boas práticas através do diálogo. A cooperação Sul-Sul deve ser fortalecida e apoiada pela comunidade de doadores. Deve aumentar-se a transparência do comércio entre empresas, através de relatórios e partilha de informação entre países, bem com pela adopção de standards internacionais de prestação de contas, de forma a combater os preços de transferência. Deve mobilizar-se o apoio internacional para ajudar os países em desenvolvimento, reconhecendo as suas necessidades diferenciadas. Estas necessidades devem ser salientadas nas reuniões internacionais e as administrações africanas devem ser ajudadas a tirar partido de tais grupos e encontros internacionais.

É necessário que os doadores cumpram os seus compromissos de coerência das políticas, pressionando os seus próprios grupos do sector mineiro a oferecerem acordos decentes às nações africanas. Devem promover a transparência dos lucros das suas empresas, incluindo a partilha de dados entre países, para que os grupos civis possam questionar os acordos que sejam inaceitáveis. Um melhor reporting facilitaria, igualmente, o trabalho das administrações fiscais africanas na sua tentativa de reportarem o volume e fontes das despesas fiscais aos seus governos e à sua população. Os doadores podem oferecer apoio legal aos países em desenvolvimento na assinatura de um acordo com uma multinacional, mesmo que esta esteja sediada num outro país. Por outro lado, os doadores não devem sugar a escassa expertise africana em matéria fiscal, a fim de satisfazerem as suas necessidades de especialistas locais.

A “condicionalidade sobre as receitas” é outra forma de a ajuda ao desenvolvimento ser mais propícia à mobilização efectiva de recursos internos. Por um lado, fazer corresponder as contribuições dos doadores e os impostos recolhidos pode encorajar uma política mais activa de angariação de receitas. O apoio orçamental dos doadores seria calculado como uma percentagem pré-acordada das receitas fiscais recolhidas pelo governo, com um limite máximo de apoio orçamental e com uma disposição que previsse uma descida da percentagem correspondente, à medida que a capacidade governamental de mobilizar receitas estivesse fortalecida. Esta abordagem constitui um incentivo à recolha de receitas desde a sua concepção, uma vez que os funcionários públicos sabem que a angariação de receitas extra resultará em fluxos adicionais dos doadores. Para que este sistema resulte, os doadores têm de comprometer-se no médio e longo prazo, através do desenvolvimento de trust funds.

Por outro lado, a condicionalidade sobre as receitas pode centrar-se na forma como a ajuda ao desenvolvimento afecta a forma como o imposto é cobrado e não apenas o volume de receitas angariadas. Isto implica um enfoque na equidade vertical, a educação e consciencialização dos contribuintes, transparência, o reforço das ligações entre o imposto e a despesa, bem como a negociação com os contribuintes e grupos organizados quando se define esta condicionalidade, para obter um apoio aos esforços de reforma fiscal. O maior desafio está na vontade dos doadores em tornarem os fluxos da ajuda previsíveis e seguros, colocando em prática os compromissos sobre boas práticas, incorporados na Declaração de Paris, 2005.