A base fiscal é constituída pelo conjunto das actividades económicas e dos recursos que são tributados. O alargamento da base tributável através da ampliação da rede de contribuintes não significa necessariamente maiores receitas, uma vez que os custos de cobrança têm de ser tidos em consideração. Qualquer tentativa de ampliar a rede de impostos tem de analisar se as receitas adicionais serão superiores aos custos de cobrança. Os alvos principais devem ser aqueles que beneficiam de preferências fiscais, aqueles que utilizam abusivamente os preços de transferência para alterar os lucros e as indústrias extractivas. Muitos países alargaram, com sucesso, a sua base fiscal. A Tunísia aumentou-a numa média anual de 3,5%, a África do Sul e o Egipto mais do que dobraram as suas nos últimos 5 anos, enquanto a Costa do Marfim reconstruiu a base tributária após a guerra civil.

A Figura 19 mostra qual o ponto de situação dos países africanos na diversificação da sua base tributária. Verifica-se uma impressionante diversidade entre os países africanos na composição das suas bases fiscais. Foi desenvolvido um modelo com seis tipos de países, para ser possível extrair padrões. O objectivo distinguir entre a quantidade de impostos e a qualidade política da sua base fiscal. Na linha superior encontram-se os países com uma quota fiscal acima do seu potencial e, na linha inferior, os países abaixo do seu potencial. As colunas classificam directamente os países de acordo com o respectivo peso fiscal, i.e. os impostos recolhidos em percentagem do PIB, com a primeira coluna a corresponder aos países com uma quota menor ou igual a 15%, a segunda coluna aos países com quota de 15-20% e a terceira coluna aos países com uma quota fiscal superior a 20%.

Os países com uma quota fiscal acima do que seria espectável, tendo em conta as suas características principais, são aqueles que recolhem poucos impostos sobre o rendimento proveniente de recursos naturais. Por outro lado, os países com uma quota fiscal abaixo do que seria esperado são os que dependem fortemente das rendas dos seus recursos. Os países ricos em recursos naturais podem - e tendem a – evitar formas de tributação politicamente mais exigentes. As suas receitas fiscais estão mais expostas à volatilidade dos preços das matérias-primas tornando mais difíceis a gestão macroeconómica e o planeamento do desenvolvimento. Além disso, o peso desproporcional dos impostos sobre os recursos implica que os actores sem ligações ao sector extractivo estejam insuficientemente representados na base fiscal, o que levanta preocupações sobre a representação política de uma grande parte da sociedade nestes países.

Outro padrão verificado é que os Estados frágeis – cuja pobreza extrema cria o risco de conflito ou de epidemias – tendem a ter uma quota fiscal e um esforço fiscal baixos. Inversamente, países mais estáveis tendem a ter um maior esforço e peso fiscal. É necessário ter alguma cautela no caso dos Estados frágeis. Normalmente, as tarifas comerciais desempenham um papel importante no seu pacote fiscal, enquanto os impostos directos têm um papel reduzido. A História demonstra, porém, que a mobilização de recursos públicos tem desempenhado um papel importante em situações pós-conflito (Caixa 4). No entanto, devem reduzir os impostos comerciais, com cuidado e de forma gradual, o que só pode ser conseguido à medida que taxas como o IVA e outros tipos de impostos são introduzidos (Di John, ibid.).

Os países têm também de ser cautelosos na forma com aumentam a proporção dos impostos no rendimento nacional, especialmente aqueles onde já há um esforço fiscal elevado. A solução raramente reside no mero aumento das taxas fiscais. Muitas vezes, é melhor baixar a carga fiscal enquanto se eliminam as isenções e se amplia a base tributária a novos contribuintes. Existe um limite, porém, para a quantidade de impostos que a administração fiscal consegue recolher, mesmo sendo a mais eficaz. Para os países com um elevado nível de impostos, o principal caminho para alargar a quota fiscal é a ampliação da base tributária através do desenvolvimento do sector privado. A existência de uma tributação justa, eficaz e eficiente é uma condição crucial para o desenvolvimento, mas uma reforma fiscal (não obstante dever ser uma prioridade,) não é um substituto para uma agenda eficaz de desenvolvimento.

a. Acabar com as Preferências Fiscais

A eficácia dos incentivos fiscais como forma de ultrapassar obstáculos ao investimento depende das condições e características de investimento do país anfitrião. De uma forma geral, é melhor identificar os obstáculos efectivos ao investimento e procurar resolvê-los de forma directa. Enfrentar obstáculos não fiscais pode ser uma opção mais eficaz para atrair investimento do que procurar igualar os incentivos fiscais concedidos por outros países, especialmente se isso resultar numa corrida descendente à medida que os países competem por investimentos e nenhum deles recolhe daí impostos significativos.

Os estudos-de-caso demonstram que a decisão sobre investimentos-chave tem em consideração a dimensão do mercado, a estabilidade política e económica, a existência de um Estado de direito e a protecção dos direitos de propriedade. Quando a tributação é identificada como um factor importante, factores como a transparência e estabilidade da lei fiscal, a segurança administrativa e uma rede ampla de acordos fiscais são normalmente considerados mais importantes do que preferências fiscais específicas. A incerteza relativamente ao tratamento fiscal do Investimento Directo Estrangeiro (IDE) aumenta o nível de percepção de risco e desencoraja investimentos de capital intensivo e de longo-prazo, que normalmente os governos querem atrair. A discrição administrativa na concessão de incentivos fiscais prejudica a transparência e cria a percepção que as autoridades fiscais estão abertas a acções de influência e persuasão. Quando os sistemas fiscais são vistos como injustos ou abertos a negociação, há o risco de prejudicar o cumprimento voluntário nesses sistemas.

Ao disponibilizar um sistema fiscal atractivo para os investidores, os governos Africanos devem ter como objectivo a transparência e a segurança no tratamento da fiscalidade e tomar medidas para limitar os custos administrativos de cumprimento (por exemplo, formando os contribuintes e simplificando os pagamentos), antes de isentar os investidores internacionais de todas ou de parte das suas obrigações fiscais. A simplificação da legislação fiscal criando “Gabinetes para Grandes Negócios” para melhorar o serviço prestado a clientes importantes e as facilidades de pagamento electrónico são passos importantes que as nações africanas têm utilizado para melhorar o cumprimento das obrigações. As empresas estão, muitas vezes, dispostas a negociar o pagamento de impostos mais elevados contra a redução dos custos administrativos e de uma maior previsibilidade e transparência na definição das suas responsabilidades. O Egipto é um bom exemplo disso. Os inquéritos de país confirmam os progressos feitos por países que criaram gabinetes para grandes negócios, como a Argélia, Angola, República Centro-Africana, Costa do Marfim, Egipto, Gâmbia, Níger, África do Sul, Sudão, Uganda e Zâmbia.

As receitas recebidas através da criação de incentivos fiscais ao investimento – tais como isenções temporárias, isenções parciais de lucro, zonas de comércio livre, etc. – tendem a ultrapassar por larga margem os custos esperados, calculados antes da concessão ser feita. Os países subestimam frequentemente as oportunidades de planeamento fiscal para as multinacionais poderem alargar a cobertura das isenções, de modo a abrangerem actividades adicionais e os lucros. O alargamento a outros impostos e a necessidade de medidas de protecção da base tributária colocam pressões adicionais sobre o sistema fiscal.

Em simultâneo, a concorrência entre países para atrair investimentos móveis cria pressões para o uso frequente de incentivos fiscais direccionados. Desta forma, pode ser necessária alguma cooperação entre esses países para evitar um uso contra-producente de taxas fiscais cada vez mais reduzidas sobre os lucros, especialmente por parte dos estados ligados por acordos de comércio livre, os quais estão normalmente em competição directa por capitais móveis. Provavelmente, com alguma forma de colaboração regional entre países, a prioridade dos decisores políticos deve ser limitar as preferências fiscais mais prejudiciais, como as isenções temporárias e os incentivos à exportação. Para a implementação deste tipo de acordo é essencial um sistema de monitorização e partilha de informação (FMI, 2009).

O Fórum Africano de Administração Fiscal (ver caixa 5), lançado oficialmente em 2009, pode funcionar, se para isso for mandatado, como plataforma logística e política para a implementação deste tipo de acordo e para definir boas práticas relativamente ao reporting das despesas fiscais. Mesmo sem colaboração internacional, existem opções para políticas ao nível nacional. Por exemplo, Marrocos e Egipto demonstraram ambos que a eliminação de isenções acompanhada de uma diminuição das taxas fiscais pode aumentar as receitas fiscais globais. Este tipo de reforma é benéfico tanto de um ponto de vista tributário como de investimento: aumenta as receitas fiscais, bem como a transparência e previsibilidade do ambiente de investimento. Países como Angola, Camarões, República Centro Africana, Costa do Marfim, São Tomé e Príncipe, Senegal e Togo, estão a empreender reformas semelhantes. Os relatórios e análises das despesas fiscais podem ser muito úteis para estimular o debate entre os vários intervenientes, como preparação para estas reformas.

Por último, a remoção das isenções fiscais sobre bens, serviços e pessoal financiados pela ajuda ao desenvolvimento podem tornar a ajuda internacional num factor que contribui para a efectiva mobilização dos recursos internos, não só por gerarem novas receitas fiscais, mas também por enviar o sinal de que toda a actividade económica deve estar sujeita a tributação (caixa 3). A questão das isenções fiscais para projectos de assistência internacional tem estado, ao longo dos últimos anos, na agenda do Comité de Peritos das Nações Unidas para a Cooperação Internacional em Questões Fiscais. Em 2006, este Comité discutiu orientações preparadas pelos secretariados das organizações membros do International Trade Dialogue (ITD). No entanto, o Comité da ONU conta apenas com peritos fiscais de países Desenvolvidos e Países em Desenvolvimento. Esse Comité reconheceu que o debate não irá avançar sem a participação do staff das agências doadoras, que incluem as isenções nos memorandos de entendimento que regem as contribuições das ajudas internacionais. O Fórum Africano de Administração Fiscal conferiu um novo ímpeto a este debate, pretendendo envolver os doadores na discussão deste tema. Os países africanos devem participar activamente nestes debates e adoptar uma posição comum.

b. Lidar com os Preços de Transferência

Mesmo as Administrações Fiscais mais avançadas têm problemas com os preços de transferência. Existem diferentes abordagens para lidar com esta questão.

Num dos extremos destas abordagens, o Principio da Independência Absoluta procura avaliar, com o maior grau de precisão possível, o valor acrescentado pelas empresas (subsidiárias) tributáveis no país. No outro extremo, a abordagem de “Imposto Unitário” consiste numa estimativa mais vaga das obrigações fiscais, tendo como base a parte da actividade empresarial que é executada nas respectivas subsidiárias. As abordagens híbridas incluem, por exemplo, o “método de divisão de lucros”, no qual a divisão dos lucros numa transacção comercial que serve de referência de controlo é comparada com o que empresas independentes esperariam conseguir com transacções similares. Todas estas abordagens têm vantagens e inconvenientes, pelo que a escolha mais adequada do modelo de política depende da capacidade administrativa do país, bem como da estrutura da sua actividade económica. Os decisores políticos africanos devem adoptar uma perspectiva pragmática baseada na situação específica do seu país. A definição, vantagens e inconvenientes do Principio da Independência Absoluta e da abordagem de “Imposto Unitário”, são analisadas em seguida.

O Principio da Independência Absoluta é um padrão internacional para lidar com questões relativas a preços de transferência (Caixa 6). De acordo com este princípio, as condições para transacções transnacionais entre diferentes componentes de uma empresa multinacional não devem diferir das que seriam acordadas entre agentes independentes, i.e. não devem ser distorcidas pela relação de controlo que existe entre as partes envolvidas.

Este princípio procura atingir um duplo objectivo: proteger a base fiscal de um país contra a deslocalização discricionária de lucros para o exterior por parte de empresas multinacionais, limitando ao mesmo tempo os riscos de conflitos e de dupla tributação económica, a qual pode verificar-se se dois países tiverem visões díspares sobre qual deve ser o preço “justo” de uma transacção. No Princípio da Independência Absoluta, as condições para transacções comerciais ou financeiras entre as diferentes partes de uma empresa multinacional não devem ser diferentes das que seriam definidas entre empresas independentes, em circunstâncias comparáveis. Com efeito, a dupla tributação económica pode surgir se o mesmo montante de lucro estiver a ser tributado em duas jurisdições diferentes, que têm visões diferentes sobre como estabelecer o preço “justo”. A Dupla Tributação pode ser um obstáculo sério ao IDE.

Apesar do Principio da Independência Absoluta ser um conceito simples, a sua implementação pode ser complexa, uma vez que coloca sobre administrações fiscais fracas o ónus de avaliar e desafiar os procedimentos das Multinacionais em relação aos preços de transferência. Muitas vezes, estas administrações não conseguem lidar com a grande quantidade e complexidade de informação relacionada com esta questão e a sua capacidade de auditoria é muito limitada, dependendo com frequência apenas da informação disponibilizada pelas multinacionais.

Sugere-se, por vezes, que as taxas únicas podem ser utilizadas pelos países em desenvolvimento para tributar empresas multinacionais, como alternativa ao Princípio da Independência Absoluta (Mold, 2004). Simplificando, significa que os administradores fiscais utilizam informação imperfeita mas disponível para fazer uma estimativa das obrigações fiscais de uma empresa. No caso de um pequeno negócio, a informação usada pode ser a superfície e localização da loja, o número de trabalhadores ou, se estiver disponível, uma estimativa fiável do volume de negócios. No caso das multinacionais, as obrigações fiscais podem ser estimadas de acordo com, por exemplo, a proporção de uma subsidiária no volume global de vendas, no número de trabalhadores ou nos activos. Os argumentos dos proponentes desta alternativa são a simplicidade, baixo custo, transparência e o facto de que seria mais difícil para as empresas reduzirem as suas obrigações fiscais. As empresas também teriam benefícios. Em primeiro lugar, um sistema de Taxa Única não significaria necessariamente impostos mais altos, para além de simplificar as práticas contabilísticas das empresas e reduzir os seus custos administrativos. Em segundo lugar, permitiria aos quadros superiores das empresas concentrarem-se nas vantagens competitivas em vez do planeamento fiscal. Por último, a cobrança mais eficaz do imposto aumentaria o investimento público em infra-estruturas ou em programas sociais que melhorariam a saúde, a educação e a produtividade dos trabalhadores.

No entanto, esta abordagem não está completamente isenta de problemas. As dificuldades surgem na determinação da parte dos lucros de uma empresa que deve ser afectada e da chave para essa definição. Colocam-se, igualmente, questões sobre a arbitrariedade desta abordagem; o risco de poder encorajar negociações pouco transparentes entre as multinacionais e as autoridades fiscais, gerando corrupção; o risco de originar dupla tributação económica, que é um custo que os países devem comparar contra o custo alternativo de desenvolverem a capacidade administrativa para implementar o Princípio da Independência Absoluta. Existem também questões relacionadas com o período de transição em que um país desenvolve a sua capacidade administrativa e pretende afastar-se da tributação unitária.

De um modo geral, é consensual que o combate aos abusos na utilização dos preços de transferência requer que os países desenvolvam medidas legislativas específicas adaptadas ao seu sistema legal e contexto económico, e que construam as competências administrativas necessárias para aplicar essas medidas. Isto só podem ser conseguido ao longo do tempo, como aconteceu com a maioria dos países da OCDE. Os governos africanos devem analisar cuidadosamente o volume de recursos que afectarão à questão dos preços de transferência, em detrimento de outras funções administrativas e actividades de cobrança e auditoria fiscal. Com as limitações na capacidade administrativa e montantes significativos de receitas fiscais em risco, é necessário ter uma abordagem pragmática, adaptada aos meios que actualmente os governos dispõem. Os governos devem, igualmente, desenvolver análises de risco e de custo-benefício, de modo a prioritizarem as suas actividades de aplicação dos preços de transferência e concentrá-las nos principais sectores industriais e nas transacções transfronteiriças que ocorrem no seu país.

As administrações fiscais africanas podem aproveitar a experiência de outros países que têm lutado contra este problema. Algumas organizações internacionais, incluindo a OCDE e o FMI, começaram a disponibilizar vários programas para que os administradores fiscais africanos possam adquirir conhecimentos sobre preços de transferência. Os países africanos têm várias possibilidades de escolha. Os fornecedores e os clientes desses programas devem ser avisados do risco de recorrer a estas acções em demasia, desperdiçando algumas capacidades importantes da administração fiscal africana no chamado “turismo de conferência”. Os observadores começaram a manifestar preocupações sobre o facto de existirem demasiadas conferências, muitas vezes duplicadas ou em sobreposição, já que as organizações internacionais competem pela atenção dada a esta importante área política. (Reisen, 2010).

Uma alternativa interessante, ou complementar, consiste num processo de aprendizagem mútuo por parte das diferentes administrações fiscais no âmbito do Fórum Africano das Administrações Fiscais (ATAF, caixa 5) e outras organizações semelhantes. Podem também considerar a hipótese de aprenderem com outros países em desenvolvimento, como por exemplo o Brasil, China, Índia e África do Sul, que ultrapassaram o desafio dos preços de transferência. O ATAF pode assumir, também, o papel de plataforma de conhecimento, apoiando a criação de centros de investigação sobre fiscalidade em África e financiando programas educacionais para administradores fiscais africanos. Se for devidamente mandatado pelos governos africanos, uma instituição como o ATAF pode agir como instância de arbitragem para a resolução de disputas sobre preços de transferência, entre países africanos e multinacionais.

c. Lidar com as Industrias Extractivas

Os decisores políticos africanos têm, muitas vezes, a percepção errada de que qualquer tentativa para tributar substancialmente as indústrias extractivas colocaria em causa essa actividade ou desencorajaria mais investimento (Relatório do Desenvolvimento Africano, 2007). Os peritos consideram, no entanto, que a maioria dos recursos naturais pode ser tributada, dentro de limites razoáveis, sem que isso afaste os investidores. As multinacionais não consideram as questões fiscais muito importantes na escala de preocupações que influenciam as suas decisões de investimento no continente africano. (Keen e Mansour, idem).

As indústrias extractivas em África podem contribuir mais para o desenvolvimento sustentável do que actualmente acontece. Os países devem desenvolver os seus recursos, respeitando os standards internacionais ambientais, sociais e de governação e utilizando as receitas fiscais provenientes destas indústrias de forma eficaz e transparente. As concessões de exploração devem ser analisadas caso a caso, de modo a avaliar se estão a pagar o nível adequado de imposto ao país anfitrião.

O FMI apresentou, em 2009, alguns casos extremos. Nas situações em que as multinacionais não cumprem as normas mínimas de governação empresarial em termos de contribuições fiscais, os governos devem considerar renegociar essas concessões. As multinacionais podem ameaçar sair, mas é improvável que abandonem efectivamente a exploração de minas devido a aumentos razoáveis nos impostos ou nos direitos de exploração. A renegociação de alguns contratos é justificável pelo conceito de “Dívida Odiosa”. Os Estados africanos têm direito a estabelecer um acordo justo para a exploração dos seus recursos naturais. A gestão da indústria diamantífera do Botsuana destaca-se como um bom exemplo. As negociações foram importantes para assegurar um acordo justo para o país. O governo renegociou os acordos quando as circunstâncias se alteraram e as empresas diamantíferas tornaram-se cada vez mais lucrativas.

O crescente interesse das empresas chinesas e de outros novos parceiros nos minérios africanos é uma oportunidade para os governos colherem os frutos fiscais associados a uma licitação competitiva. Os Estados africanos devem aproveitar esta oportunidade para gerarem mais recursos públicos. A subida dos preços das matérias-primas coloca um desafio aos países africanos e às suas populações; é da maior importância que o boom das matérias-primas seja aproveitado para aumentar as receitas do governo. O aumento dos recursos públicos gerados pela tributação das actividades extractivas deve ser utilizado para diversificar a economia e melhorar a administração fiscal, e não para compensar outros contribuintes por razões políticas.

A Iniciativa de Transparência das Industrias Extractivas (EITI - Extractive Industries Transparency Initiative) é única no seu objectivo de aumentar a transparência das transacções entre empresas e entidades governamentais, e da utilização das receitas pelos governos em questão (Caixa 6). Em 2009, a Libéria tornou-se no primeiro país a cumprir a EITI.