a. Tributação da Economia Informal

Os inquéritos nacionais deste relatório recolheram evidências de que a “economia informal” – trabalhadores e empresas que operam fora do alcance da lei ou da administração pública – é o maior obstáculo ao alargamento da base fiscal e à cobrança de impostos directos. A informalidade está generalizada nos países em desenvolvimento, mas é na África Subsaariana que é mais significativa. (Tabela 2). Isto coloca um vasto leque de desafios económicos: para além dos impostos não serem cobrados, as empresas informais são frequentemente menos produtivas e não existe qualquer esquema de protecção laboral ou social para os trabalhadores. Resumindo, uma grande informalidade leva a menor crescimento económico e a maior exclusão social. A economia informal aumenta, normalmente, quando os custos do emprego legal ultrapassam os respectivos benefícios para os produtores, os empregadores e os trabalhadores. Se os custos de entrada numa economia regulada são incomportáveis, as pessoas e os negócios são forçados a permanecer fora do sistema (Jütting e de Laiglesia, 2009).

Fonte: Jütting and de Laiglesia (2009).

A política fiscal nos países em desenvolvimento tem de tomar em consideração as capacidades, os incentivos e a segmentação existentes. Em países onde o sector informal engloba mais de metade da actividade económica, põe-se a questão de como os países podem prosseguir a sua política fiscal, tanto em termos de tributação como de despesa. Por um lado, a presença de maior número de empresas no sector formal significa maior cobrança de impostos e de contribuições da segurança social para o Estado. Por outro lado, a existência de mais indivíduos cobertos pela segurança social representa um aumento das obrigações dos governos, na medida em que os trabalhadores são elegíveis para seguros de saúde, pensões e outros benefícios. Para além disso, o aumento das receitas fiscais decorrentes da “formalização” da economia pode ser menor do que o previsto.

As empresas informais que entram no sistema são, frequentemente, muito pequenas e demasiado pobres para efectuarem contribuições consideráveis. No entanto, os impostos sobre vendas e de valor acrescentado poderão produzir, ainda assim, um aumento notável da cobrança de impostos, uma vez que estes também tributam as actividades informais de forma indirecta (Perspectivas Económicas da América Latina, 2009).

O Gana preconizou uma nova abordagem à cobrança de impostos. O Serviço de Receitas Internas negociou um acordo com a União Privada de Transportes Rodoviários para utilizar esta associação como agente de cobrança de impostos no quadro do esquema de “Tributação de Grupos Identificáveis (TGI) ”. Este esquema, que é simples e fácil de implementar, defende que sejam recolhidos impostos pequenos e acessíveis, diariamente ou semanalmente, dos membros do sindicato, do sector formal e informal. A União retém 2,5% das receitas para incentivo à maximização das cobranças. Apesar de ser relativamente bem sucedida, esta tentativa de penetrar no sector informal teve grandes custos e criou oportunidades para a corrupção.

Assim, embora sejam angariados mais impostos, o montante está abaixo do esperado (Joshi and Ayee, 2002). A qualidade das políticas e administrações fiscais também desempenha um papel importante. A existência de códigos tributários complexos e de uma grande sobrecarga para cumprimento dos encargos, impostos por uma administração fiscal ineficiente, acabam por ser incentivos fortes para que as pequenas empresas continuem no sector informal.

Os inquéritos nacionais revelam que, no Uganda e na Zâmbia, a burocracia e a corrupção são identificadas como barreiras à entrada no sector formal. No Togo, as empresas do sector informal afirmam que a existência de procedimentos de registo muito complexos impede a sua passagem para o sector formal. A Figura 17 traça o número de horas, por ano, que o pagamento de impostos custa às empresas. Em média, o pagamento de impostos demora menos tempo na África do que na América Latina, mas mais do que no Pacífico, na Ásia e nos países da OCDE. Mesmo assim, no lado esquerdo da escala estão países africanos onde a sobrecarga para cumprimento dos encargos é excepcionalmente elevada. Para um debate aprofundado sobre esta temática, pode consultar-se o OCDE - Centre for Tax Policy and Administration, CTPA (2008).

b. Capacidade da Administração Fiscal

Nos inquéritos nacionais realizados, as dificuldades relacionadas com as capacidades administrativas têm sido salientadas como um grande obstáculo à melhoria da política fiscal em África. Os constrangimentos administrativos são tais, que limitam as opções políticas.

• Em teoria, por exemplo, um maior peso dos impostos sobre os rendimentos e de isenções em itens básicos de consumo permitiriam uma maior redistribuição dos recursos. Quando a capacidade administrativa é fraca, porém, os impostos sobre os rendimentos individuais são menos progressivos do que o previsto. Em primeiro lugar, apenas são tributados os salários, ganhos na sua maioria nas grandes empresas privadas e no sector público. Em segundo lugar, os rendimentos pessoais ganhos sobre o capital não são, normalmente, tributados. Os rendimentos de capital, rendimentos imobiliários e altos salários do sector informal estão, assim, fora do alcance da administração fiscal.
• As isenções de IVA em África são muitas vezes encaradas pelos peritos como um elemento de regressão, devido a uma multiplicidade de razões (caixa 1). As estratégias que copiam outras utilizadas nos países com grande capacidade administrativa podem ser contra-producentes. Antes da reforma fiscal de 2005, em Marrocos, a concessão de isenções consideráveis de IVA prejudicou o potencial do IVA introduzido em 1986.

A grande maioria dos países abrangidos pelo inquérito realizado citam a falta de pessoal qualificado como um elemento fortemente impeditivo à cobrança de impostos. Estes factores limitativos encorajam a corrupção, como denotam os apontamentos de país dos Camarões, Comoros, Guiné-Bissau e Nigéria.

Os inquéritos demonstraram que muito pode ainda ser feito no aproveitamento das Tecnologias da Informação e da Comunicação para melhorar a cobrança de impostos, não obstante os óptimos progressos realizados nesta área. Na África do Sul podem preencher-se online os impostos sobre os salários, enquanto em Cabo Verde e nos Camarões existem plataformas electrónicas sobre tributação. Estas iniciativas requerem campanhas educativas para motivar os indivíduos e as empresas a utilizarem os sistemas. Em Cabo Verde, cerca de 15% das empresas utilizaram, em 2009, o novo sistema online. Actualmente, a Argélia, Angola, a Costa do Marfim e outros países procuram formas de incorporar as novas tecnologias nos seus sistemas fiscais.

c. Conseguir o apoio dos doadores

Não está claro se a ajuda ao desenvolvimento ajuda ou prejudica a mobilização de recursos públicos. No entanto, é bem conhecido que a fatia de ajuda ao desenvolvimento destinada ao seu reforço é ainda bastante pequena.

Verifica-se uma preocupação crescente sobre a possibilidade de a ajuda externa poder reduzir os incentivos dos governos para angariarem receitas internas. Isto pode, por sua vez, afectar negativamente a qualidade da governação, uma vez que reduz a pressão para o desenvolvimento de capacidades estatais e diminui os incentivos para que o governo negoceie as questões fiscais com os cidadãos, como foi referido anteriormente. As administrações fiscais são genuínas, naturalmente, nas suas aspirações de angariar receitas, mas a disponibilidade de grandes fluxos de ajuda externa pode reduzir a urgência de coligir novas receitas. Existe ainda o risco adicional de os governos dependentes da ajuda ao desenvolvimento, em particular, evitarem reformas fiscais sobre rendimentos, sobre propriedade e impostos locais, as quais são precisamente as áreas potencialmente mais importantes na relação fiscalidade-governação. Na prática, porém, é muito difícil testar o impacto da ajuda nas receitas internas, já que a cobrança de impostos é determinada por muitos factores. O debate entre académicos continua, em grande medida, inconclusivo (Caixa 2). Em última análise, os doadores são uma parte integral da economia política da mobilização de recursos públicos, tanto mais que propõem, cada vez mais, assistência técnica e financeira para aumentar a angariação de receitas.

Com efeito, a APD inclui frequentemente elementos destinados a aumentar a colecta de receitas, tais como o financiamento directo de reformas fiscais; a implementação de condicionalidade que requer geração de receitas internas maiores ou, pelo menos, constantes; a exigência de fundos locais equivalentes para financiar os projectos; ou a exigência de maior despesa social que, indirectamente, gera pressões para uma maior mobilização de receitas. A Figura 18 demonstra que a gestão financeira do sector público representou, em 2008, 2% da ajuda ao desenvolvimento afectada à cooperação técnica em África. A administração fiscal é um subconjunto da cooperação técnica para a gestão financeira do sector público, pelo que o apoio dos doadores para o reforço das administrações fiscais em África é, assim, inferior a 2%. Os inquéritos de país confirmam que existe um grande espaço para aumentar a ajuda ao desenvolvimento nesta área. Na secção seguinte, é debatido se os bens subsidiados pela ajuda ao desenvolvimento devem ser tributados pelos governos receptores.