Mobilização de recursos públicos e ajuda em África (2010)

A África desempenha um papel crescente no mundo, estando a sua população a aumentar rapidamente, bem como a necessidade de financiamento para construir o futuro. Para atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) das Nações Unidas e anular as disparidades entre as suas infra-estruturas e as do resto do globo, o continente requer um investimento anual de 93 mil milhões de USD durante a próxima década (Banco Mundial, 2009). Seria necessário contratar, só na África Subsaariana, 3,8 milhões de professores nos próximos cinco anos, de forma a atingir a educação primária universal (UNESCO, 2009). Nenhuma economia seria capaz de financiar tais necessidades de desenvolvimento maioritariamente através de fontes externas, sendo elas públicas ou privadas.

Com efeito, em 2002, o Consenso de Monterrey sobre o Financiamento do Desenvolvimento reconheceu que as fontes financeiras externas não seriam suficientes para atingir os ODM e que seria necessário desenvolver novas estratégias para a mobilização de recursos internos. África não é excepção. A crise global demonstrou como os fluxos externos são incertos para os governos africanos, cujas receitas foram severamente afectadas (ver Parte I). A longo prazo, um maior investimento interno poderá ultrapassar as vulnerabilidades e fortalecer a apropriação local. Os exemplos positivos de desenvolvimento costumam ser acompanhados por uma melhor mobilização dos recursos do próprio país e por uma dependência menor da ajuda ao desenvolvimento e de outros financiamentos externos.

A mobilização de recursos domésticos consiste na geração de poupanças internas – por oposição ao investimento, empréstimos, subsídios ou remessas recebidas de fontes externas – e na sua afectação em investimentos socialmente produtivos no próprio país. Engloba duas dimensões. A dimensão privada diz respeito às poupanças internas privadas, que o sector financeiro (por exemplo, os bancos privados) canaliza para investimento. A mobilização de recursos públicos respeita às poupanças públicas – o remanescente de receitas públicas sobre as despesas públicas correntes. São estes recursos que estão disponíveis para os governos financiarem investimentos públicos em infra-estruturas, incluindo estradas, fábricas, escolas, instalações de saúde, etc. Tem origem em empréstimos – por exemplo, através da emissão de obrigações – e nos impostos pagos pelos indivíduos e pelas empresas.

Esta parte das Perspectivas Económicas de África centra-se neste último aspecto, analisando como a existência de “administrações e sistemas fiscais mais equitativos e eficientes” (que os signatários da declaração de Monterrey se comprometeram a assegurar) pode ser utilizada para aumentar o financiamento do desenvolvimento africano. Apesar de salientar a importância da qualidade e quantidade da despesa, não se centra nesse aspecto, mas sim na eficácia da cobrança de receitas. Discute, igualmente, como a ajuda externa afecta a mobilização de recursos públicos.

A crise económica global revelou os riscos que correm as economias africanas por depender demasiado dos fluxos externos para a geração de receitas. Em primeiro lugar, a dependência de matérias-primas significa que muitos países africanos continuam vulneráveis às reviravoltas do resto do globo, tais como as variações nos preços internacionais em 2008 e 2009. Segundo, apesar dos grande perdões da dívida externa e do forte crescimento antes da crise terem sido factores positivos, o risco de sobre-endividamento não pode ser descurado. Com a perda expectável nas receitas de exportação e o retorno a défices insustentáveis no plano fiscal e da balança corrente, as reservas internacionais podem não ser suficientes para proteger as economias da escassez de financiamento externo. Terceiro, a maioria das economias africanas - particularmente as economias de exportação não-petrolíferas – é propensa a défices externos crónicos na balança comercial e corrente. Uma reversão pequena nos fluxos de capital é suficiente para forçar uma contracção interna, a não ser que seja acompanhada por melhorias comerciais muito significativas. Quarto, o investimento directo estrangeiro (IDE) em África e no restante mundo em desenvolvimento deverá continuar a decrescer a médio prazo, no seguimento da crise global. Quinto, as remessas dos imigrantes africanos na Europa e na América do Norte tornaram-se um complemento importante às receitas internas, mas têm aumentado a um ritmo mais lento nos últimos anos e prevê-se que esse abrandamento seja ainda maior. Por último, tal como referido na Parte I, estima-se que África receba apenas metade do aumento de APD previsto pela Cimeira do G-8 em Gleneagles, em 2005. Apesar da maioria dos doadores planear continuar a aumentar a ajuda ao desenvolvimento, alguns não cumpriram as suas promessas e podem situar-se muito aquém dos compromissos, à medida que os orçamentos da cooperação entram em estagnação ou retracção. A consciência desta vulnerabilidade conferiu um novo ímpeto ao diálogo sobre mobilização de recursos internos em África, particularmente na área da tributação.

Os problemas económicos globais estimularam, igualmente, o diálogo internacional sobre fiscalidade, no qual África demonstra interesse e reivindicações crescentes. Os governos são confrontados com défices orçamentais e, consequentemente, procuram maximizar as receitas fiscais, reforçando as campanhas contra a evasão e a fraude. O Grupo de 20 Nações (G-20) assumiu como uma prioridade a aplicação de standards acordados internacionalmente para o combate aos paraísos fiscais. Os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) tentam envolver outros países activamente neste diálogo, para granjear apoio para uma cooperação multilateral mais alargada e fortalecida. Os países doadores estão a intensificar o apoio financeiro e técnico às administrações fiscais dos países em desenvolvimento. Este contexto em mutação oferece novas oportunidades aos países africanos para melhorarem a cobrança de impostos para o seu desenvolvimento.

Os impostos não são um fim em si mesmo. Os economistas do desenvolvimento reconhecem, há muito, a sua importância na consolidação do bom funcionamento do Estado (Kaldor, 1980 e Toye, 1978). A existência de um sistema financeiro público saudável é indispensável para um crescimento rápido, equitativo e sustentável: as receitas governamentais devem financiar, de forma adequada, a segurança básica, a educação, os serviços de saúde e os investimentos públicos, evitando o financiamento inflacionado. A tributação é uma das poucas medidas objectivas do poder e legitimidade do Estado (Di John, 2009). Nas economias pós-conflito, por exemplo, a reconstrução de uma base de receitas é essencial para restaurar um Estado viável. As receitas fiscais são também necessárias para financiar a instituição militar, que garante a capacidade de um Estado assegurar as suas fronteiras. É virtualmente impossível para um Estado ter um relacionamento equitativo com outro Estado se dispuser de receitas muito limitadas e uma capacidade administrativa fraca. Os Estados não só dependem das receitas fiscais para o seu funcionamento, como os impostos constituem a principal plataforma para as negociações políticas entre os detentores de interesse num país. Estes são parte de um contrato social entre o Estado e os seus cidadãos: os contribuintes querem ter a certeza que todos pagam a sua quota-parte e que o dinheiro que entregam ao Estado é utilizado de forma adequada (e não saqueado por funcionários corruptos). Para além disso, é mais provável que paguem os seus impostos e aceitem novas formas de tributação se considerarem que os impostos são legítimos. Isto é denominado de “legitimidade fiscal”.

Em muitos países em desenvolvimento, porém, o baixo desempenho em termos de receitas impede, frequentemente, os governos de fornecerem serviços públicos adequados. Isto cria um ciclo vicioso de descontentamento dos cidadãos e das empresas para com esses serviços, resultando numa maior predisposição para evitar o pagamento de impostos. Em grande medida, isto resulta de administrações fiscais fracas e da corrupção e resistência das elites governantes, as quais reivindicam cortes direccionados nos impostos e isenções para si próprias (e, em alguns casos, para as empresas multinacionais). É do interesse destes actores que as administrações fiscais se mantenham fracas, pois torna-se mais fácil manter boas relações com doadores e com grandes empresas que exploram os recursos naturais, do que responder perante os contribuintes. Pelo contrário, o estabelecimento de uma tributação mais forte e de uma maior legitimidade fiscal implica o envolvimento em negociações e num diálogo mais construtivo com os cidadãos e as empresas sobre a aplicação dos impostos cobrados, com os legisladores e a sociedade civil a supervisionarem a legislação fiscal e as despesas públicas. Requer, igualmente, um alargamento da base tributária, encorajando a acumulação de capital e o crescimento dos negócios fora da esfera de influência imediata do Estado. Assim, a mobilização de recursos públicos vai directamente ao centro do desafio de desenvolvimento de África. Mas se o objectivo é assegurar a legitimidade e uma maior apropriação da nação sobre o seu próprio caminho de desenvolvimento, será que é necessário o fim da ajuda externa?

África depende de recursos externos, uma vez que as poupanças internas não cobrem as necessidades actuais de investimento. Para além disso, esta disparidade não poderá ser resolvida a breve trecho, o que significa que a maioria dos países africanos continuará a depender de fontes externas de financiamento no futuro. Porém, uma maior independência relativamente à APD faz parte do processo de desenvolvimento. Isto significa que a mobilização de recursos públicos não constitui uma alternativa à ajuda ao desenvolvimento; são antes fluxos que devem caminhar lado a lado. O desafio para os países africanos e para os seus parceiros está em terminar o ciclo vicioso da dependência da ajuda, que transfere a responsabilidade governamental dos cidadãos para os doadores. Em vez disso, é necessário impulsionar um ciclo virtuoso da ajuda que a torne cada vez menos precisa, apoiando a mobilização de recursos públicos.

A ajuda ao desenvolvimento continua a ser de importância vital para muitos países: o seu peso nas receitas governamentais é tal, que se este recurso desaparecesse, muitos Estados entrariam simplesmente em colapso. A Figura 1 mede a dependência da ajuda através do rácio entre ajuda ao desenvolvimento e o Rendimento Nacional Bruto (RNB), nos países para os quais há dados disponíveis. Os países mais dependentes encontram-se na África subsaariana ao longo de um arco que atravessa o continente de Norte-Oeste para Sul-Este.

O estímulo à mobilização de recursos públicos, que é equivalente ao aumento da taxa de poupança pública, é necessariamente um processo lento. Entretanto, os países terão de continuar a depender da ajuda ao desenvolvimento. No entanto, o resultado deste processo deveria ser os países deixar de depender da ajuda. Uma das formas de reduzir a dependência da ajuda é melhorar a mobilização de recursos ao nível interno, pelo que devem ser efectuados esforços para que a ajuda não tome o lugar, ou desencoraje, a mobilização de recursos internos em geral, e de recursos públicos em particular. No entanto, o risco de encher demasiado as poupanças privadas é relativamente limitado, uma vez que muitas destas poupanças são canalizadas para outros objectivos que nada têm a ver com o investimento privado produtivo, ou são deslocadas para fora do continente africano. A mobilização de recursos públicos permite que uma maior fatia das poupanças permaneça no continente e seja afectada ao desenvolvimento económico. Um dos dividendos da existência de sistemas fiscais eficazes é, assim, uma maior apropriação do processo de desenvolvimento, em que os governos moldam o ambiente propício ao investimento privado interno e externo, ao uso sustentável da dívida e a uma ajuda externa eficaz.

As receitas fiscais não devem, portanto, ser encaradas como uma alternativa à ajuda externa para o desenvolvimento, mas como uma componente das receitas governamentais, que cresce à medida que o país se desenvolve. A comparação entre os níveis da ajuda e as receitas fiscais nas economias africanas demonstra que estas últimas são maiores em muitos países. Será isto a prova de que é possível atingir uma “independência da ajuda ao desenvolvimento” em África? Uma análise mais profunda revela um quadro mais complexo.

A Figura 2 traça o quadro da APD per capita e das receitas fiscais totais em 2008. Em média, África cobra 441 dólares em impostos/ano por pessoa, enquanto recebe 41 dólares de ajuda ao desenvolvimento/ano per capita. Por outras palavras, a ajuda ao desenvolvimento representa menos de 10% dos impostos cobrados na totalidade do continente. Dos 48 países com dados disponíveis, a ajuda excede as receitas fiscais em doze países, é maior ou igual a metade das receitas fiscais em 24 países, e ultrapassa os 10% das receitas fiscais em 34 países[i]. A ajuda representa menos de 10% dos impostos cobrados em quase um terço dos países africanos (14 num total de 48). Muitos destes países têm recursos relativamente abundantes e/ou uma população pequena (Argélia, Angola, Congo, Guiné Equatorial, Gabão, Líbia, Namíbia e Suazilândia). A Figura 2 indica, assim, que à excepção do Egipto, Marrocos, África do Sul, Seicheles e Tunísia, os países que realizaram maiores progressos em “sair da ajuda” e que registam um bom desempenho em termos de cobrança de impostos durante a última década tendem a ser aqueles que beneficiaram, de forma desproporcional, do aumento dos preços da energia e das matérias-primas. Estes países geraram maiores receitas associadas aos impostos, como veremos.

Com base no inquérito aos 50 países incluídos nas Perspectivas Económicas em África 2010, o capítulo 2 analisa as tendências recentes relativas à cobrança de impostos e compara o desempenho das administrações tributárias africanas.

•    A evolução das receitas fiscais no continente africano é positiva. A receita fiscal média de África em percentagem do PIB tem vindo a aumentar desde o início dos anos 90. Os países africanos geralmente arrecadam receitas fiscais semelhantes às dos países em estágios semelhantes de desenvolvimento de outros continentes.

•    No entanto, esta tendência positiva foi impulsionada principalmente pela receita fiscal relacionada com os recursos naturais, que normalmente levam os governos a abrandar a atenção sobre outras formas de gerar receita a partir de mecanismos de tributação politicamente mais exigentes como, por exemplo, os impostos sobre o rendimento das empresas de outras indústrias, os impostos sobre o rendimento das pessoas individuais, o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e os impostos especiais sobre o consumo.

•    Em contrapartida, os países sem grandes quantidades de recursos naturais têm feito um esforço relativamente mais importante na melhoria da qualidade e do equilíbrio do seu mix de imposto.

•    Na verdade, o recurso a receitas não fiscais na melhor das hipóteses estagnaram, enquanto os impostos sobre o comércio diminuíram, em resultado da liberalização do comércio. Os impostos sobre o rendimento das empresas têm provocado resistência, apesar de diminuição nas taxas de incidência sobre os lucros das empresas em toda a África, e dos aumentos no número e tipo de isenções concedidas, pelos países africanos, aos investidores.

O Capítulo 3 analisa os três tipos de desafios que as economias africanas enfrentam com vista a uma maior mobilização de recursos públicos.

•    Em primeiro lugar, os estrangulamentos estruturais transversais: elevados níveis de informalidade, falta de legitimidade fiscal e enormes limitações de capacidade administrativa, contra os quais o apoio dos doadores tem sido mal sucedido.

·       Em segundo lugar, a já baixa matéria colectável é corroída ainda mais pelo excesso de garantias de isenções fiscais, pela ineficiente tributação das actividades de extracção e pela incapacidade para combater os abusos de transferência dos preços praticada pelas empresas multinacionais.

·       Em terceiro lugar, a estrutura dos impostos de muitos países africanos é desequilibrada: os governos confiam excessivamente num conjunto restrito de impostos para gerar receitas. Algumas partes interessadas estão desproporcionalmente representadas na base de tributação. A diminuição dos impostos sobre o comércio provoca uma lacuna crítica em recursos públicos.

Finalmente, o capítulo 4 fornece opções para os decisores africanos e dos países doadores enfrentarem esses desafios, revendo algumas das boas práticas de política fiscal, da administração e da cooperação multilateral.

•    A reforma tributária só trará resultados a longo prazo se estiver claramente ligada a uma estratégia de crescimento.

•    A melhoria da cobrança de impostos deve ser acompanhada por uma discussão geral sobre a governação, a transparência e a eventual utilização de mais recursos públicos pelo governo.

•    Uma adequada sequência das reformas políticas é essencial. Os estrangulamentos administrativos são tais que, no curto prazo, o aprofundamento da base tributária actual é a única opção política eficaz. Em particular, os países devem considerar a preferência pelas reduções fiscais e a negociação mais justa e transparente de isenções às empresas multinacionais.

•    No entanto, o desenvolvimento da capacidade administrativa é hoje um pré-requisito para abrir as opções políticas para mais progressivas políticas fiscais a médio prazo.

•    A longo prazo, os países africanos necessitam melhorar o equilíbrio entre os diferentes impostos. Os impostos sobre a propriedade urbana poderiam registar um retorno muito maior se descentralizados, porque governos locais geralmente têm um acesso mais directo à informação relevante.

•    A liberalização do comércio deve ser propositadamente sequenciada com a reforma tributária interna. A resposta política à diminuição das receitas fiscais relacionadas com o comércio tem de ser concebida no contexto de uma agenda mais ampla de reformas. 

•    Os doadores podem fazer mais para desenvolver a capacidade de apoio à mobilização de recursos públicos em África. E precisam, também, de cumprir as suas promessas de coerência política, colocando pressão sobre as suas próprias instituições a fim de fazerem ofertas decentes às nações africanas.

Além deste relatório, os novos dados sobre a capacidade fiscal dos estados africanos e as principais características dos sistemas fiscais utilizados em todo o continente podem ser consultados neste site. Em cada uma das notas país das Perspectivas Económicas em África 2010, os leitores encontrarão uma secção destacando os principais desenvolvimentos ocorridos na cobrança de impostos no contexto nacional.