A África está progressivamente mais integrada na economia mundial e as suas parcerias cada vez mais diversificadas, revelando oportunidades económicas sem precedentes. Mas os cidadãos africanos e os investidores temem que o aumento da concorrência nos mercados locais e de exportação joguem contra eles. Os governos estão a lutar para encontrar formas de maximizar os benefícios, minimizar os riscos e proporcionar aos africanos as oportunidades económicas e sociais que correspondam às necessidades de uma população crescente. Isso exige um salto na qualidade da formulação de políticas e de governação, que pode ser alcançado através do envolvimento mais activo com os parceiros tradicionais e emergentes na prossecução dos objectivos de desenvolvimento. A coordenação regional é também essencial.

As novas potências, que vêm mantendo um crescimento rápido, têm uma voz cada vez mais activa na governação mundial em fora internacionais, tais como o grupo de 20 nações (G-20). Os países africanos também se estão a mover das relações Norte-Sul características do período pós-colonial na direcção de relações mais ricas, mais diversas, mais centradas nos negócios e em parcerias mais maduras. As mudanças da última década são menos uma revolução do que a aceitação generalizada de um nível saudável de diversidade, de abordagens complementares e da necessidade de todos os parceiros aprenderem uns com os outros na procura de um forte e sustentado crescimento dos países africanos.

A existência de um conjunto amplo de instrumentos de cooperação é uma boa notícia para a África, mas alguns desafios antigos permanecem, como a importância de maximizar a participação local na agenda do desenvolvimento. Isto requer uma estratégia interna sobre como as parcerias estão a ser utilizados como parte de políticas de longo prazo na indústria, na agricultura e em outros sectores. Como este relatório das PEA 2011 mostra, vários países começaram a formular essa estratégia: a estratégia de engajamento da Namíbia está formalizada e a assistência prestada pelos parceiros emergentes está integrada no plano de desenvolvimento nacional; do mesmo modo, a estratégia de envolvimento dos Camarões com os parceiros emergentes está enquadrada na visão de desenvolvimento do país até 2035. Em Marrocos, operadores chineses estão a investir activamente no país para combater o peso das importações chinesas e diminuir o défice comercial; em Cabo Verde, o governo trabalha com um vasto conjunto de parceiros tendo em vista a modernização da capacidade produtiva e das infra-estruturas; na Guiné Equatorial, funcionários negoceiam em chinês com os seus homólogos chineses.

Alguns velhos desafios ressurgiram: o aumento do financiamento pode prejudicar a qualidade dos projectos financiados. Por exemplo, os grandes investimentos em infra-estruturas necessitam ser acompanhados por um orçamento adequado para as despesas de manutenção e em linha com a estratégia de desenvolvimento do país. Como a caixa de 6,8 mostra, o continente viveu desafios semelhantes durante o boom das mercadorias, nas décadas anteriores, e as lições devem ser aprendidas para evitar repetir erros do passado.

Caixa 6.9. Lições e advertências da história: Gastos em Infra-estruturas e Desenvolvimento Africano nas décadas de 1960 e 70

Os grandes projectos de infra-estruturas em África verificados na última década trazem-nos à memórias o último grande boom económico na região, nas décadas de 1960 e 1970. Esse boom terminou num fracasso, com as economias a contraírem dívidas insustentáveis e a aplicar severos programas de ajustamento estrutural. O fracasso de muitos dos projectos desse tempo ficou como exemplo emblemático de uma inadequada estratégia de desenvolvimento. A construção de barragens em cursos de água assoreados, de estradas de quatro faixas sem nenhuma utilidade e de grandes investimentos siderúrgicos que nunca entraram em operação – são algumas das histórias que levam a olhar com pessimismo as perspectivas de desenvolvimento para a região. Demasiadas vezes tais projectos não tinham viabilidade, nem se adequavam às frágeis economias locais.

No entanto, é importante lembrar o contexto. À época, África estava apenas a adaptar-se às independências e havia muito optimismo quanto às perspectivas para o crescimento e desenvolvimento económico. A ortodoxia da época apelou para a acumulação de capital fixo - máquinas, portos e estradas. A lógica parecia implacável: os países pobres têm um grande número de pessoas sub-empregadas pelo que a escassez de trabalho não poderia ser o problema. Argumentou-se que a escassez de capital constituiu o principal nó de estrangulamento.

A industrialização da União Soviética na década de 1950, alcançada pelo recurso à poupança forçada destinada a fábricas, máquinas e grandes projectos de infra-estruturas, encorajou a ideia de que o crescimento económico era determinado pelo investimento (Mallaby, 2004). Muitos líderes africanos do período pós-independência, de Nasser no Egipto a Nkrumah no Gana, ficaram impressionados com o modelo soviético e inspirados para iniciar grandes projectos de infra-estruturas na esperança de que eles iriam acelerar o desenvolvimento. Foram também encorajados pelo Ocidente (p. e., Rostow, 1960).

Os primeiros sinais de alerta de falhas fundamentais registaram-se no Gana. Com os seus planos de transformar o Gana numa sociedade industrial moderna, o presidente Nkrumah tinha conseguido atingir, inicialmente, progressos consideráveis ​​(Meredith, 2002). Baseando-se em planos que tinham sido originalmente elaborados pelos britânicos (Nugent, 2004), foram construídas escolas, hospitais e estradas a um ritmo sem precedentes e foi concluído o sistema de grandes barragens hidroeléctricas no rio Volta. No “Segundo Plano Quinquenal” (1959-1964) foram alargadas, ainda mais, as prioridades em despesas com infra-estruturas e serviços sociais - 80 por cento do orçamento. A sustentabilidade do sistema de infra-estruturas foi posta em causa pela alteração das condições externas, com a queda abrupta verificada no preço mundial do cacau em 1961, forçando o governo a introduzir novos e pesados impostos, que provocaram agitação social. Posteriormente, muitos dos projectos não foram concluídos ou foram abandonados.

Na República Democrática do Congo (antigo Zaire), a segunda fase do projecto hidroeléctrico Inga começou em 1973 e foi concluído em 1977, com um custo de 260 milhões de USD. Os trabalhos de construção da linha de alimentação eléctrica ao Katanga, numa extensão de 1.100 milhas (1.770 km) tiveram início em 1973, e foram concluídos em 1982, com um custo final de cerca de mil milhões de USD, quatro vezes mais do que a estimativa inicial. Na altura, a indústria do cobre passava por graves dificuldades e foram abandonados os planos de expansão ligados ao projecto Inga II. Apenas 18% da capacidade hidroeléctrica do Inga II e cerca de 20% da capacidade das linhas de alimentação foram utilizadas (Meredith, 2004). 

O petróleo foi descoberto na Nigéria em 1959 e as receitas derivadas da sua exploração começaram a fluir a partir de meados dos anos 1970. Isso deu origem a grandes investimentos de prestígio, incluindo a construção de uma nova capital, em Abuja. O governo gastou entre 8-10 mil milhões de USD para tentar criar uma indústria siderúrgica, com a construção de uma Fábrica de Aço em Ajaokuta. As previsões apontavam para que a fábrica de Ajaokuta iniciasse a sua actividade em Setembro de 1979 mas, 30 anos depois, ainda não tinha produzido aço.

O que é que correu mal com os projectos? 

  1. As condições do financiamento externo mudaram bruscamente a partir do boom dos anos 1960 e início dos anos 1970 e os gastos tiveram de ser drasticamente reduzidos, em especial após a crise da dívida de 1982, o que determinou o aumento do custo dos empréstimos para níveis proibitivos e prejudicou a viabilidade de muitos projectos.
  2. Muitos projectos tinham poucas ou nenhumas perspectivas de viabilidade económica, alguns, pela natureza política dos próprios projectos (estádios de futebol e palácios presidenciais), outros pela falta de planeamento e gestão. Tais projectos falharam devido a uma inadequada previsão dos custos de manutenção, a tabelas de preços irreais e à prevalência de uma péssima gestão (Nissanke, 2010).
  3. A inexistência de capital humano capacitado para manter as infra-estruturas. Os hospitais não tinham médicos nem enfermeiros. Havia uma falta generalizada de engenheiros e de técnicos. Tal não constitui surpresa dada a escassez de competências no momento das independências. Poucos dos novos Estados africanos tinham mais de 200 estudantes universitários. Nas antigas colónias francesas ainda não existiam universidades. Segundo Meredith (2004), mais de três quartos dos recursos humanos de nível superior, no governo e nas empresas privadas, eram estrangeiros.
  4. O conhecimento estrangeiro não resolveu os problemas. Os especialistas estrangeiros muitas vezes não identificaram correctamente o tipo de projectos mais adequados - muitos dos fracassos mais retumbantes foram financiados por doadores bilaterais e multilaterais, tais como o projecto hidroeléctrico de Inga. Num relatório do Banco Mundial (Wapenhans Report, 1992), foi reconhecido que "a cultura da aprovação do empréstimo" profundamente enraizada na alta administração do Banco Mundial havia causado um inexorável declínio no desempenho e na qualidade das operações bancárias. Geograficamente, a região africana foi a que mais problemas teve, com alguns países a atingirem muito baixas taxas de sucesso, na ordem dos 17,2%. Ou seja, quatro em cinco projectos em África foram considerados como falhados de acordo com os próprios critérios do banco (Rich, 2002).

Que lições podem ser tiradas? 

A história deixa claro que as decisões de investimento relativas a projectos de infra-estruturas actualmente realizados por parceiros emergentes precisam de ser devidamente orçamentadas e enquadradas de forma coerente numa estratégia de desenvolvimento sustentável, realista e concebida internamente. Os projectos que forem aprovados precisam de ter alta e ampla relevância para o desenvolvimento dos países e devem ser escolhidos para serem sustentáveis não só nas condições económicas actuais dos países mas também em momentos de dificuldades económicas a nível nacional ou mundial.

Fonte: adaptado de Mold (2011).

Novos desafios estão também a emergir. Uma questão-chave para a África tem sido a de lidar com uma grande variedade de programas de assistência oficial ao desenvolvimento dos parceiros tradicionais. No entanto, esta fragmentação permitiu aos países beneficiários explorar a concorrência entre os doadores. As grandes potências emergentes operam numa escala mais coordenada, colocando dificuldades aos governos africanos. Alguns países acham difícil negociar com a Índia ou a com China, cujas populações excedem a população do continente africano não sendo, assim, possível competir. A maioria dos países africanos necessita de reforçar a sua capacidade de negociação a fim de garantir que as parcerias sejam mutuamente vantajosas.

Em 2010, o Gabinete do Assessor Especial das Nações Unidas para a África, sugeriu um quadro operacional para os governos africanos lidarem com os parceiros emergentes. Os governos devem monitorar o comércio, a ajuda externa e o investimento directo estrangeiro, analisar os objectivos estratégicos das economias emergentes, juntamente com as oportunidades e ameaças e desenvolver uma abordagem estratégica para maximizar os benefícios e para ganhar influência. Devem também trabalhar com outros governos, com a União Africana, com o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e com os grupos regionais com o objectivo de maximizar o poder de negociação e evitar guerras de influência.

Kimenyi e Lewis (2011) propõem medidas de política mais concretas: (i) alcançar um consenso nacional - com a sociedade civil e outros interessados ​​- sobre as prioridades nacionais e as necessidades de desenvolvimento e insistir para que os parceiros emergentes canalizem o IDE e a cooperação para essas áreas; (ii) usar o boom das mercadorias para negociar a oferta de infra-estruturas para a diversificação, a industrialização e o desenvolvimento económico; (iii) usar o "nova disputa por África" para manter os parceiros tradicionais a cumprirem as suas promessas de ajuda, especialmente em áreas onde competem com parceiros emergentes e (iv) tomar providências para a manutenção de grandes projectos de infra-estruturas financiados ou implementados por parceiros emergentes.

Kragelund (ibid.) apresenta uma mensagem semelhante: os países africanos deverão minimizar a dependência de fluxos financeiros voláteis provenientes de parceiros externos e certificar-se que usam o financiamento externo para fins de desenvolvimento produtivo. Os recursos dos países africanos ricos devem alavancar o seu poder de influência junto de parceiros emergentes com o objectivo de promover a transformação estrutural da economia. Precisam também construir uma capacidade analítica para controlar os fluxos financeiros, definir prioridades e desenvolver uma estratégia de compromisso com os parceiros emergentes. Os países africanos devem reconhecer a grande heterogeneidade dos seus parceiros emergentes e procurar equilibrar os seus interesses entre eles.

A Parceria Estratégica Global África do Sul-China, acordada em Agosto de 2010, é um modelo das relações entre a África e as economias emergentes. Ambos os países se comprometeram a trabalhar para um modelo de comércio mais equilibrado e para incentivar o comércio de produtos manufacturados de valor acrescentado. A China irá, de acordo com o documento, "aumentar o investimento na indústria transformadora da África do Sul e promover a criação de actividades de valor acrescentado na proximidade das fontes de matérias-primas".28

Os quadros reguladores do investimento, muitas vezes não concedem incentivos adequados aos investidores de países parceiros tradicionais e emergentes. Os governos africanos devem fazer esforços adicionais para combater a política e as fraquezas dos recursos humanos que têm impedido as agências de promoção de investimentos de definir o quadro regulamentar necessário para acolher e beneficiar de investimentos, incluindo os oriundos das desenvolvidas zonas económicas especiais chinesas.

 

 

Theme 2011

Experts from different fields analyse what measures should African governments take in order to engage effectively with emerging economic partners in Africa, such as China, India, Brasil or Turkey.

 

Inquérito às despesas dos fiscais


Jean-Philippe Stijns, co-author of the "Public Resource Mobilisation" study, highlights Morocco's practices while observing their taxation policies.