As potências emergentes fornecem financiamento ao desenvolvimento a África de forma diferente dos parceiros tradicionais. Descobrir e comparar as duas formas é um desafio difícil. A parte dedicada aos fluxos de investimento e de ajuda desta secção explica que o aumento das relações com países que não são membros do CAD/OCDE levou a um alargamento das possibilidades financeiras.

Os parceiros emergentes, segunda a definição utilizada neste relatório, não são membros do CAD/OCDE – a única excepção é a Coreia, que mudou de estatuto quando aderiu ao CAD, em 2010. Este capítulo centra-se em toda a última década, razão pela qual a Coreia é analisada enquanto parceiro emergente. A passagem deste país de parceiro de desenvolvimento emergente a consagrado é sintomática do rápido ritmo de mudança na paisagem das parcerias com África.

O Comité de Ajuda ao Desenvolvimento tem princípios estritos para a condução e contabilização da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD). O comité tem estado a negociar princípios de «boas práticas» em diversas áreas. Uma delas é o abrandamento das restrições relativas à compra, por parte dos receptores, de bens e serviços de que necessitam, de forma a que possam comprar onde conseguirem melhor qualidade a mais baixo preço –para desligar a ajuda do comércio. Assim, os créditos concedidos pelos Estados que fazem parte do comité, para a promoção das suas exportações, não são contabilizados como ajuda pública ao desenvolvimento. O apoio ao orçamento, se bem que não seja praticado de forma universal, é considerado melhor do que o financiamento com base em projectos.

Os parceiros emergentes adoptam uma abordagem mais holística à promoção das exportações, ao apoio ao investimento directo e à concessão da ajuda ao desenvolvimento. Em parcerias com outros países do Sul, em África e noutras regiões, as novas potências económicas colocam em conjunto a negociação e implementação das diversas actividades. A cooperação Sul-Sul baseia-se na noção de um jogo de soma positiva, onde o comércio e o investimento são vistos como formas legítimas e eficazes de desenvolvimento económico, para os dois lados. Para muitos países emergentes, a cooperação para o desenvolvimento é apenas um elemento de um envolvimento mais vasto, que pretende o crescimento do comércio bilateral e o acesso a novos mercados. Os esforços de cooperação internacional são, frequentemente, conduzidos em conjunto com o sector privado. Os subsídios de créditos à exportação, por exemplo, são usados pelos governos para reduzir os riscos de entrada no mercado para as empresas, ou para a redução de custos operacionais, com a criação das necessárias infra-estruturas. (Potter, 2008; Chanana, 2009; Kiala, 2010).

As relações da Europa e da América do Norte com África, desta forma, concentram-se no IDE13 e na APD. As potências emergentes ainda não são grandes actores em termos de IDE, mas ultrapassam os parceiros tradicionais em financiamentos alternativos, cujo crescimento tem sido de tal vulto que levou o comité de desenvolvimento da OCDE, em 2011, a começar a trabalhar mais activamente nestes «outros fluxos oficiais» (OOF, ver Zimmermann e Smith, ibid.). A China, em particular, utiliza os seguintes instrumentos:

  • Créditos à exportação14. Apoio às exportações nacionais na competição por mercados externos. O total dos créditos à exportação dos membros do CAD, entre 2004 e 2008, chegou aos 4.2 mil milhões de USD, dos quais apenas menos de 500 milhões se destinou a África. Num claro contraste, em 2009, a China desembolsou 29.6 mil milhões de USD em créditos à exportação globais . A Índia tem uma maior parcela de IDE clássico e níveis mais baixos de créditos à exportação do que a China (Athukorala, 2009) mas Chanana (2009) salienta que o Export Import Bank (Exim) indiano concedeu linhas de crédito de 2266 milhões de rupias (50 milhões de USD) e 4300 milhões (89 milhões de USD) em 2004 e 2010, respectivamente, dos quais mais de 60% tiveram a África como alvo. 
  • Linhas de crédito garantidas por recursos naturais. O Banco Exim chinês também utiliza exportações de recursos naturais ou acesso preferencial a recursos como garantia para projectos de infra-estruturas e como forma de pagamento de empréstimos. O mais famoso exemplo deste tipo de negócio é a joint venture negociada entre a China e a República Democrática do Congo, em 2007, analisada na Caixa 6.8. Outros exemplos bem conhecidos referem-se às linhas de crédito do Banco Exim para Angola (2 mil milhões de USD em 2004 e 2.5 mil milhões em 2007) para a construção de 1,300 km de ferrovias, 300 km de estradas, hospitais, escolas, habitação social, redes de telecomunicações e investimentos agrícolas. Estas linhas de crédito foram garantidas através de exportações de crude (Brautigam 2010a). Esta forma de financiamento, anteriormente utilizada pelo Japão na China, ficou conhecida como «modelo angolano» ou negócios «recursos por infra-estruturas» (R4I).
  • ‘Créditos mistos’. Os parceiros emergentes utilizam igualmente pacotes financeiros que combinam empréstimos concessionais e a taxas de mercado. (Brautigam, 2010a). A China é o parceiro mais activo na utilização de mecanismos híbridos de financiamento, incluindo misturas de IDE e créditos à exportação, com este último a ter, por vezes, elementos concessionais. Brautigam (2010b) estima o valor de empréstimos puramente concessionais, empréstimos a taxa zero e compromissos de subsídios da China para África (excluindo alívio da dívida) em mil milhões de USD (2007), 1.4 mil milhões (2008) e 2.1 mil milhões (2009). A mesma autora estima igualmente que os compromissos relativos a créditos à exportação somaram 2 mil milhões de USD, entre 2007 e 2009, enquanto os financiamentos não concessionais atingiram 5 mil milhões anuais. Tudo somado, todos estes fluxos financeiros alternativos chegaram a um compromisso anual médio de 7.1 mil milhões de USD, no período 2007-2009, um valor muito mais elevado do que a estimativa equivalente de Smith e Zimmermann-CAD de 1.9 mil milhões para 2009 – uma estimativa global, não apenas para África – que apenas tem em consideração o financiamento concessional (Tabela 3.2).

Outra questão avançada é o facto de os parceiros emergentes oferecerem, por vezes, um duplo benefício: um horizonte temporal mais largo, que permite um período de carência, combinado com a eficiência de um sector privado orientado para o lucro. Este método dá aos países africanos um maior potencial para uma subida na cadeia de valor, combinando a extracção de recursos com o valor acrescentado gerado pela construção de indústrias de processamento, como refinarias e complexos petro-químicos. Assim, desenvolvem-se projectos que, de outra forma, os actores privados teriam grande relutância em implementar. Os exemplos mais marcantes da China incluem a linha de crédito concedida à RD Congo em 2007, num valor superior a 6 mil milhões de USD, para projectos como a construção de 6000 km de estradas, ligando Kinshasa ao Leste do país, 3000km de ferrovias, hospitais, escolas e habitação social (Marysse e Geenen, 2009). Em 2010, a China realizou um negócio de 23 mil milhões de USD com a Nigéria, para a construção de 3 refinarias e de um complexo petro-químico. Por outro lado, algumas destas novas modalidades, como os negócios recursos por infra-estruturas, estão a levar os países africanos ricos em recursos a reinvestiram, pelo menos, uma parte das suas receitas no desenvolvimento nacional.

Os outros parceiros emergentes estão cada vez mais a imitar o modelo chinês de mistura de ajuda com investimento, se bem que a uma escala mais reduzida. Em 2007, por exemplo, o Senegal celebrou um acordo com o governo indiano e com a Arcelor Mittal de 2.2 mil milhões de USD, para lançar um projecto de extracção de minério de ferro, acompanhado de planos para a construção e renovação de linhas de caminhos-de-ferro, e para a construção de um complexo siderúrgico e de um porto. O nota desta edição das PEA referente a São Tomé e Príncipe reporta a emissão de uma linha de crédito indiana de 5 mil USD e a concessão de um subsídio de 1 milhão de USD para a criação de um «centro de incubação tecnológico» para o desenvolvimento de pequenas e médias empresas e para cooperação técnica na agricultura, em infra-estruturas e no sector dos hidrocarbonetos. Em 2010, o governo do Gabão anunciou um investimento de 3.5 mil milhões de euros por multinacionais da Índia e de Singapura, para a construção de mil quilómetros de estradas, 5000 habitações sociais e a criação de uma Zona Económica Especial para o processamento de óleo de palma. Em contraste, o Brasil segue uma abordagem mais tradicional, separando de forma mais clara a ajuda do investimento. As práticas de cooperação dos países árabes são tipicamente mais próximas do modelo Ocidental, sendo certo que os sectores mais escolhidos para a ajuda, i.e, telecomunicações e turismo, reflectem mais as vantagens comparativas dos doadores do que as prioridades de desenvolvimento dos receptores. Um caso que se destaca é o investimento de 540 milhões de USD na RD Congo, por parte da Rakeen, uma empresa dos Emirados Árabes Unidos, para a construção de um complexo hoteleiro e de vários centros comerciais (AFP).

O impacto destas diferentes práticas e do alargamento do espectro de actores na governação global da ajuda ao desenvolvimento é explorado na Caixa 6.1. 

Caixa 6.2. A governação global da cooperação para o desenvolvimento: padrões em mudança

A abordagem mais integrada dos parceiros emergentes às parcerias de desenvolvimento não é tão estranha aos actores tradicionais como pode parecer à primeira vista. Desde logo, eles próprios utilizavam a ajuda ligada. Os parceiros tradicionais começaram a desistir desta prática com o «pacote de Helsínquia», de 1991, de acordo com o princípio de que a ajuda ligada distorcia o comércio, frequentemente em detrimento do receptor (Morrisey, 1993). Por outro lado, sempre existiu algum grau de diversidade na filosofia e na prática dos membros da OCDE. O Japão e a Coreia mostraram tradicionalmente mais simpatia pela combinação entre o comércio, o financiamento e a cooperação do que as suas contrapartes ocidentais. Parcialmente, trata-se de um reflexo da sua própria experiência de desenvolvimento económico e da tentativa de tirar o melhor partido das suas parcerias de desenvolvimento. Talvez influenciados pelas novas potências, alguns actores tradicionais estão a procurar novas sinergias entre a ajuda e outros fluxos oficiais, incluindo créditos à exportação, para promover o acesso dos países em desenvolvimento a financiamento de longo-prazo. Alguns destes ajustamentos podem ser datados por referência ao aumento do envolvimento dos parceiros emergentes. Como algumas parcerias bilaterais, também o Banco Mundial dá um novo destaque ao sector privado das regiões, à criação de emprego e à competitividade. A agricultura e o desenvolvimento rural, bem como as infra-estruturas, surgem agora de forma mais proeminente nas carteiras dos doadores tradicionais do que o que sucedia na última década.

Em contraponto, mesmo não havendo provas de uma aproximação aos padrões Ocidentais, as nações emergentes estão em rápida mudança e a incorporar algumas das práticas e padrões do Comité da OCDE. Com a progressiva maturidade da sua cooperação para o desenvolvimento, estão a enfrentar alguns dos desafios que se colocaram à Europa e à América do Norte: coerência entre programas de cooperação e objectivos estratégicos nacionais, controlar uma grande variedade de actores, proteger a imagem pública do país enquanto parceiro de desenvolvimento. Estes desafios são mais sentidos nos grandes países, com o envolvimento de diversos departamentos governamentais com um grande número de parceiros de desenvolvimento. Alguns países não OCDE começaram, assim, a usar os seus padrões, por exemplo, para o registo de ajuda ao desenvolvimento. Os Emirados Árabes Unidos começaram a reportar a ajuda em 2010. Outros, como o Brasil, estão a optar por registar a ajuda ao desenvolvimento segundo princípios próximos, ou mesmo inspirados, aos da OCDE. Um crescente número de parceiros emergentes estão a criar instituições como os comités de ajuda ao desenvolvimento para analisar e dirigir os seus quadros de ajuda.

Está, deste modo, a emergir um novo cenário de cooperação internacional. Primeiro, os parceiros emergentes estão a oferecer formas alternativas de cooperação aos países africanos. Segundo, os parceiros tradicionais, mesmo continuando a respeitar os seus princípios de eficácia da ajuda, coerência de políticas para o desenvolvimento e ajuda desligada, estão a acolher estas novas parcerias de desenvolvimento (OECD, 2011) e decidiram promover a aprendizagem mútua com os emergentes (Declaração de Bogotá, Março de 2010). Um bom exemplo desta institucionalização de partilha de experiências é o Grupo de Estudo China-CAD16.

Com a incerteza que reina, não é provável que surja um único paradigma para a cooperação internacional, num futuro próximo – o que não é necessariamente uma má notícia. Na perspectiva dos países africanos, é duvidoso que um tal paradigma fosse, de qualquer forma, desejável. Algumas vozes importantes em África, na verdade, vêem a ascensão e o sucesso dos parceiros emergentes como forma de acelerar a acção dos parceiros tradicionais no cumprimento da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda. Entretanto, alguns parceiros emergentes estão a adoptar princípios e práticas similares aos dos parceiros tradicionais. Uma repercussão negativa para África poderia ser o abrandamento da implementação da Declaração de Paris por parte dos parceiros tradicionais, usando como argumento a «pouca ortodoxia» dos parceiros emergentes. Neste contexto, os doadores do CAD repetiram o seu compromisso relativamente à Declaração de Paris. A Agenda de Acção de Accra, de 2008, convidou agentes da cooperação Sul-Sul para ajudarem a desenhar a agenda da eficácia da ajuda. O Fórum de Alto Nível de Busan (HLF-4, 2011) também foi concebido como passo para o desenvolvimento de um entendimento comum da «eficácia da ajuda».

Fonte: Centro de Desenvolvimento da OCDE

 

Os parceiros emergentes, e a China em particular, são vistos como entregando «projectos chave na mão» e como sendo mais rápidos do que os parceiros tradicionais. A nota sobre o Benim deste relatório, por exemplo, sublinha o facto de que, de uma forma geral, os parceiros emergentes são menos burocráticos do que os tradicionais. Outra importante diferença entre emergentes e tradicionais é relativa à utilização da condicionalidade política, um elemento importante dos programas de ajuda bilaterais e multilaterais dos parceiros tradicionais desde a década de 80 (Nissanke, 2010). No entanto, a relutância dos emergentes na imposição de condições não significa uma falta de controlo nos projectos. Os dados apontam para o alto grau de exigência dos agentes chineses quando se trata da utilização e implementação de linhas de crédito (Aguilar e Goldstein, 2009). Para além disso, os parceiros emergentes actuam mais com ajuda a projectos do que com ajuda a programas. Em consequência, os fundos são canalizados directamente para as empresas contratantes dos parceiros emergentes, o que é um forte incentivo a uma conclusão com sucesso dos projectos e reduz os riscos de indevida apropriação de fundos. Os dois acordos do Banco Exim da China em Angola, por exemplo, especificam que 70% dos contratos de engenharia civil devem ser atribuídos a empresas chinesas e pelo menos 50% dos custos de produção devem ser supridos pela China, uma parcela que, na prática, ainda é maior (Tan-Mullins et al., 2010). Mas, não existem dados que sustentem que a cooperação dos parceiros emergentes seja mais eficaz, de forma sistemática. As notas das PEA em relação a Angola e à Guiné Equatorial apontam para algumas preocupações expressas sobre a qualidade dos projectos chineses17.

Pode a cooperação triangular maximizar as complementaridades entre parceiros emergentes e tradicionais? A nota das PEA sobre Cabo Verde refere um projecto de um centro tecnológico que diversos parceiros tradicionais e emergentes – aqueles forneceram o financiamento, estes o know-how, mais adaptado ao contexto africano. A nota sobre Moçambique refere a cooperação triangular do Brasil em projectos de investigação para o aumento da produtividade agrícola, nomeadamente com o Japão e a África do Sul. A Caixa 6.2 desenvolve mais a questão do potencial da cooperação triangular.

Caixa 6.3. Cooperação triangular: tirar partido da complementaridade entre os parceiros tradicionais e emergentes de África.

De uma forma geral, a cooperação triangular é concebida como cooperação internacional envolvendo três parceiros, com o objectivo explícito de promover o desenvolvimento – por vezes expressamente referidos como parceiros tradicionais, emergentes e beneficiários (cf. Altenburg/Weikert 2007).

Os principais benefícios da cooperação triangular centram-se no desenvolvimento de capacidades e na aprendizagem mútua: «a cooperação Sul-Sul e trilateral são novas modalidades de ajuda que podem ter um forte potencial para o desenvolvimento de capacidades» (mensagens centrais do Fórum Ministerial de Alto Nível de Accra; comparar também com Altenburg/Weikert 2007). O país desenvolvido pode funcionar como mero financiador para o que poderia ser visto essencialmente como Cooperação Sul-Sul, ou pode participar activamente, contribuindo com a sua expertise e apoio técnico ao projecto.

A cooperação trilateral pode igualmente aspirar à utilização da expertise específica que os doadores emergentes estão a trazer para o palco (UNDP 2004; Fordelone, 2009). Neste contexto, o ECOSOC sustenta que os doadores emergentes, que ainda estão em processo de desenvolvimento, «podem estar em melhor posição e ter uma experiência relevante para responder às necessidades e problemas dos países»18 (ECOSOC 2008, 15; para um debate sobre as vantagens das tecnologias intermédias, ver CUTS-CITEE 2005, 4). Considera-se que os parceiros emergentes que receberam ajuda no passado (ou que ainda a recebem) trazem consigo experiência e know-how quando se trata de aconselhar os países em desenvolvimento: partilham, frequentemente, características e linguagens económicas, sociais e políticas, o que lhes permite adaptar a sua ajuda às condições locais, com baixos custos de transacção.

Ainda são raros os exemplos de cooperação para o desenvolvimento de alto nível no quadro trilateral, e, no momento, existem particularmente em programas de cooperação de pequena escala, sobretudo em formação e capacitação. No entanto, é certo que vários países estão a procurar activamente a cooperação trilateral, numa tendência crescente – entre estes contam-se o Brasil, a África do Sul ou o México. Outros, como a China, parecem ser mais cautelosos na sua abordagem à cooperação trilateral – o que pode ter origem no facto de considerarem o seu sucesso em África como fruto da dissociação relativamente aos «parceiros tradicionais», com uma narrativa onde consta a ausência de laços coloniais com o continente, e de se assumirem igualmente como países em desenvolvimento. Uma cooperação mais estreita com os Estados Ocidentais poderia por em causa esta posição alternativa. Os Estados africanos têm uma preocupação explícita sobre a cooperação trilateral, pois pode reduzir a sua margem de manobra, ao integrar os parceiros num só grupo.

Fonte: Sven Grimm e Sanne van der Lugt, Centre for Chinese Studies, Universidade de Stellenbosch

 

 

Theme 2011

Experts from different fields analyse what measures should African governments take in order to engage effectively with emerging economic partners in Africa, such as China, India, Brasil or Turkey.

 

Inquérito às despesas dos fiscais


Jean-Philippe Stijns, co-author of the "Public Resource Mobilisation" study, highlights Morocco's practices while observing their taxation policies.