A importância da transparência para pôr termo aos receios da sustentabilidade da dívida

Durante a década passada, foram acordadas reduções significativas da dívida pelos doadores do CAD e pelos bancos multilaterais a um grande número de países da África subsariana, no âmbito das iniciativas Países Pobres Altamente Endividados (PPAE, 1996 e 1999 para a iniciativa reforçada) e Iniciativa Multilateral para o Alívio da Dívida (MDRI, 2005).

Ora, vários autores sublinharam que, findas estas iniciativas, as causas do sobreendividamento continuariam sempre presentes (Berthélemy, 2001 ; Easterly, 2002). Temeu-se, assim, que os parceiros emergentes relançassem os países devedores na espiral do sobreendividamento (Banco Mundial, 2006). Se, de momento, não se observa aumento geral da dívida, existe claramente um risco, em especial para os estados mais frágeis.

É bastante difícil avaliar a realidade do reendividamento dos países africanos beneficiários de reduções da dívida: estas são, muitas vezes, bastante recentes e a informação pública coerente com os dados do passado é sempre publicada com atraso. Acresce ainda que a iniciativa PPAE apenas se reflecte parcialmente nas estatísticas: a redução da dívida surge ao ritmo dos reembolsos efectuados pelos países desenvolvidos para a conta dos países endividados. A MDRI, por seu lado, é registada no plano de contabilidade como uma diminuição da dívida. Por fim, muitos contratos chineses estipulam reembolsos sob a forma de fornecimento de matérias-primas, com montagens institucionais complexas (consulte a secção 6), o que torna os reembolsos aleatórios em termos monetários.²¹

Além disso, a relação entre a expansão das parcerias de África e o seu reendividamento é complexa. Reisen (2007 e 2008) mostra que os países emergentes têm um impacto sobre a sustentabilidade da dívida dos países africanos através de vários canais:

• os financiamentos acordados podem incrementar o montante da dívida, mas as doações, que, provavelmente, constituem uma parte significativa do (cf. supra), revelam uma tendência a aligeirar o seu peso, facilitando os reembolsos em divisa;

• os próprios empréstimos, incluindo os empréstimos não concessionais, podem ter um impacto positivo, caso financiem projectos produtivos que apresentem rendimentos superiores à taxa de juro. É o caso dos empréstimos chineses a África, nomeadamente os do Exim-Bank e os créditos à exportação: orientados para o melhoramento das infra‑estruturas, reforçam as perspectivas de crescimento a longo prazo (sob reserva de uma manutenção adequada). Ora, a análise clássica da dívida não tem, muitas vezes, em conta a relação entre os empréstimos e o crescimento futuro;

• finalmente, os países emergentes têm um impacto sobre os recursos que permitem o reembolso dos empréstimos externos: acréscimo do volume das exportações, aumento dos preços das matérias-primas (consulte a secção 1), redução dos custos dos produtos importados e das obras públicas, doações, etc.

Tomadas estas precauções, a figura 6.11 não transmite a imagem de um reendividamento rápido após as reduções acordadas pelos parceiros tradicionais. Pelo contrário, a dívida continua a decrescer para os países que atingiram o ponto de conclusão PPAE antes da MDRI: para estes, a redução da dívida mais significativa sucede após o ponto de conclusão.²² Juntamente com uma conjuntura favorável, nomeadamente a subida dos preços das matérias-primas antes e depois da crise de 2008, tais reduções da dívida criam uma situação inédita para o financiamento dos países africanos. No total, Reisen (ibid.) estima que a China contribui pouco para o reendividamento africano, na medida em que os principais beneficiários da cooperação chinesa, como o Sudão ou Angola, são ricos em recursos naturais e não beneficiaram de reduções da dívida.

Parece, no entanto, existir um risco mais forte para aqueles países africanos que receberam uma redução significativa da dívida. Chaponnière (2007) sublinha, assim, que a cooperação chinesa se alargou aos países africanos de baixo rendimento, como a Etiópia, o Mali ou a Tanzânia, e que, mesmo os empréstimos chineses sendo mais reduzidos para os países que não dispõem de matérias-primas, podem ser significativos em relação aos seus recursos e, portanto, em termos de endividamento, se as taxas de concessão forem insuficientes. Dahoun e Raffinot (idem) salientam, à luz do exemplo etiópio, que os países emergentes contribuem, e bem, para o reendividamento dos países africanos que receberam reduções significativas da dívida. Com efeito, se analisarmos os dados publicados e retomados na figura 6.11, o reendividamento da Etiópia não parece muito relevante. Contudo, os dados mais recentes dos programas do FMI e do Ministério das Finanças mostram que o reendividamento progrediu rapidamente após o alcance do ponto de conclusão da iniciativa PPAE em conjunção com a MDRI.

Desde 2009/2010, a dívida do sector público já praticamente retomou o seu nível pré-MDRI, ou seja, 5,6 mil milhões de dólares, em 2009/2010, contra 6 mil milhões, em 2005/2006. Ainda que o essencial deste reendividamento se deva aos organismos financeiros internacionais e a sustentabilidade do total da dívida não pareça ameaçada²³, os empréstimos dos países não membros do Clube de Paris contribuíram para ela: representam 17,5% do total da dívida pública em 2009/2010. O Exim-Bank chinês, nomeadamente, efectuou dois empréstimos, em Novembro de 2009 (349 milhões de USD) e em Janeiro de 2010 (25 milhões de USD).²⁴  A China torna-se, assim, o terceiro credor à Etiópia, em 2009/2010, com 11% dos novos empréstimos – atrás da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) do grupo Banco Mundial (34,3%) e do FMI (11,5%) – e o primeiro bilateral, à frente da Índia (4,8%).

O crescimento dos financiamentos dos países emergentes faz-se acompanhar duma mudança de atitude, nomeadamente por parte da China, que se aproxima das posições dos credores tradicionais. Assim, as condições dos financiamentos chineses são em conformidade com as normas de concessão dos parceiros tradicionais (Bräutigam 2010). Estes dois empréstimos do Exim-Bank chinês comportam uma taxa de juro de 2%, uma maturidade de 20 anos e 7 (e, respectivamente, 8) anos de diferimento de amortização. De acordo com as informações disponíveis, estas condições correspondem a empréstimos largamente concessionais na acepção do CAD: segundo Dahoun e Raffinot (idem), as taxas de concessão, calculadas com a taxa de actualização standard de 10%, são de cerca de 58 e 59%, respectivamente. Tal inscreve-se numa tendência geral de aproximação às práticas dos parceiros tradicionais.

Acresce que a China acordou reduções significativas da dívida e assume um papel de credor cada vez mais em conformidade com a ortodoxia financeira. Os países emergentes aspiram a uma posição mais importante na governação financeira internacional, nomeadamente através da sua participação no G20, mas também uma presença reforçada nas organizações internacionais. O crescimento das quotas dos países emergentes no seio do FMI apenas poderá reforçar esta tendência.²⁵ Esta é visível no domínio do endividamento dos países africanos. A China anunciou várias iniciativas de anulação da dívida africana:

• mais de mil milhões de dólares de dívida dos países africanos mais pobres aquando do primeiro fórum China-África, em Outubro de 2000; de acordo com Wang & Bio-Tchané (2008), terá, efectivamente, anulado perto de 10,5 mil milhões de yuans, ou seja, cerca de 1,3 mil milhões de dólares, entre 2000 e 2002 ;
• 10 mil milhões de yuans de dívida de 33 PPAE e PMA mantendo relações diplomáticas com a China, em 2006; estes mesmos países viram acordada a anulação das dívidas a título de empréstimos com taxas de juro que atingiriam a maturidade em 2009, no quadro do «Plano de acção trienal de Charm El-Cheikh, de 2010-2012», adoptado por altura do 4^.º fórum China-África, no mesmo ano;
• 25,6 mil milhões de yuans de dívida para os «países pobres altamente endividados e os países menos avançados», ou seja, 3,8 mil milhões de dólares, aquando da cimeira relativa aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio.

A China assume doravante a sua posição de credora de forma cada vez mais semelhante aos credores tradicionais. Por exemplo, antes de 2000, a dívida do Mali para com a China possuía um estatuto de dívida «adormecida»: constituía um empréstimo reconhecido como tal, mas a China não exigia praticamente reembolso algum, o que representava um problema técnico à análise da sustentabilidade, pois esta prática aumentava o montante nominal da dívida sem ter incidência real sobre a sua carga financeira. Subsequentemente, a China adoptou uma política mais de acordo com as práticas dos mutuantes tradicionais, anulando parte da dívida em questão, mas solicitando o pagamento efectivo do montante restante em falta. Algo paradoxalmente, a carga efectiva dos países africanos devedores à China aumentou. Assim, apesar de os termos e condições dos empréstimos chineses diferirem dos dos credores tradicionais (Foster et al., ibid.), as suas motivações parecem aproximar-se um pouco destes.

Contudo, a China não adoptou claramente as normas do Clube de Paris e da iniciativas PPAE e MDRI (Wang & Bio-Tchané, ibid.). Especificamente, acordou reduções da dívida a países não considerados elegíveis pelas instituições de Bretton Woods, como o Zimbabué. A China também ainda não deu o passo que lhe permitiria tornar-se membro do Clube de Paris, porém participa desde há alguns anos nas reuniões deste grupo de credores públicos com os credores não membros do Clube de Paris e do sector privado.

Neste contexto, as instituições de Bretton Woods procuram enquadrar o reendividamento africano, graças a um controlo da concessão de empréstimos dos países que recebem os seus financiamentos e segundo o Quadro de Sustentabilidade da Dívida (DSF), que visa impedir aos mutuantes de fundos o empréstimo a países que ultrapassaram os níveis de endividamento considerados como tectos (Caixa 6.5). Este quadro não se dirige, como tal, contra os financiamentos dos países emergentes: já restringiu os mutuantes de fundos tradicionais que pretendiam desenvolver os seus financiamentos por empréstimos; no entanto, trata-se de um travão potencial ao acréscimo de empréstimos dos países emergentes. O alcance do DSF é, todavia, limitado. Em primeiro lugar, o seu bom funcionamento pressupõe uma estreita coordenação entre todos os credores, o que já se revela difícil com os credores tradicionais públicos e privados, mas mais ainda com os credores emergentes (Djoufelkit-Cottenet, 2006). Os interesses comerciais e diplomáticos dos credores emergentes poderiam incitá-los a libertar-se de restrições, nomeadamente ocultando informações (Reisen & Ndoye, 2008), de tal forma que não tenham sido associados à definição do DSF. Os credores emergentes podem tentar fazer-‑se passar por «passageiros clandestinos», procurando ser reembolsados – incluindo sob forma de acesso a matérias-primas - por países que poderiam estar, além do mais, em falta com os pagamentos.

O risco existe, portanto, embora o espaço fiscal criado pela reduções significativas da dívida consentidas pelos parceiros tradicionais seja utilizado para reembolsar novas dívidas, sobretudo não concessionais, aos parceiros emergentes: o caso do Gana é emblemático, o qual, na sequência da MDRI, conseguiu, em 2007, efectuar empréstimos no mercado financeiro internacional, a uma taxa mais de dez vezes superior à dos organismos como o Banco Mundial ou o BAfD. Um outro risco, igualmente importante, mas menos visível, concerne o desenvolvimento da dívida pública interna. esta tem tendência a evoluir, não só nos países emergentes, mas também nos países de baixo rendimento (cf. supra o caso da Etiópia), à medida que os sistemas financeiros internos se fortalecem. Para a maior parte dos países africanos, as instituições de Bretton Woods e os credores tradicionais estão desprovidos de meios de pressão, dado que os países que alcançaram o fim das iniciativas PPAE e MDRI beneficiam incondicionalmente da redução da dívida. As eventuais pressões concernem apenas, portanto, os países que ainda não atingiram o ponto de conclusão ou que ainda não aderiam à iniciativa PPAE, cujo número é, actualmente, bastante reduzido. Este tipo de tensão manifestou-se aquando da redução da dívida acordada no ponto de conclusão da iniciativa PPAE, que está sujeita a um certo número de condições variáveis, conforme os países. O caso da República Democrática do Congo (RDC) encontra-se entre os mais bem documentados (Caixa 6.6).

Em conclusão, o impacto dos financiamentos dos parceiros emergentes é, de momento, reduzido: estes não parecem constituir, a curto prazo, uma ameaça à sustentabilidade da dívida dos países africanos de baixo rendimento. Acresce que se verifica que a China, o credor mais considerável entre estes parceiros, adopta uma atitude cada vez mais próxima à dos credores tradicionais. O risco permanece, não obstante, em especial para os estados mais frágeis. Uma transparência acrescida nas transacções financeiras das economias africanas com o conjunto dos seus parceiros serviria tanto para tranquilizar os credores do Clube de Paris como para reforçar a credibilidade dos parceiros emergentes, enquanto actores da governação financeira internacional. A exigência de transparência só deveria ser mais bem cumprida se partisse das próprias instituições africanas.