O Impacto sobre a governação

Não existem provas de que os parceiros emergentes tenham agravado a corrupção em África (caixa 6.7). Contrariamente, existem sinais de que, em alguns casos, a sua presença pode melhorar o controlo nacional sobre a agenda de desenvolvimento.

Kragelund (a publicar) destaca os impactos das transformações dos últimos anos na apropriação das políticas de desenvolvimento. A apropriação significa, neste sentido, a utilização de recursos para financiar as prioridades nacionais de um determinado país e não as prioridades dos seus financiadores (UNCTAD, 2007) ²⁵. Um dos primeiros passos neste processo consiste na formulação de estratégias nacionais que estabeleçam metas claras e específicas, bem como instrumentos-chave em termos de políticas a adoptar e mecanismos efectivos de monitorização. A apropriação está também ligada à ideia de «espaço de acção política» que se refere essencialmente à capacidade dos Estados definirem os seus próprios objectivos de desenvolvimento que devem reflectir os seus desafios específicos e os recursos disponíveis para alcançar as metas estabelecidas (UNCTAD, ibid). As novas modalidades de financiamento e cooperação oferecidas pelos parceiros emergentes, bem como o efeito de crescimento resultante da deslocação do centro da economia mundial para sul e para leste, têm naturalmente um impacto sobre o controlo da agenda nacional dos Estados.

A cooperação com os parceiros emergentes é por vezes descrita como uma relação sem condicionalismos associados, o que cria uma percepção de maior espaço de manobra de acção política para os governos africanos devido aos fundos disponíveis e à competição crescente entre doadores. No entanto, na ajuda chinesa existe uma certa dose de condicionalidade. A ajuda chinesa para a construção de infra-estruturas está frequentemente ligada à utilização de recursos chineses, tanto em termos dos materiais e meios necessários, como em termos da força de trabalho.

Porém, e apesar de ser uma forma de ligação económica, a cooperação para o desenvolvimento prestada por este país não está explicitamente ligada a uma condicionalidade política. Apesar de não ser possível traçar um quadro simplista da relação entre os parceiros emergentes e o espaço de acção política, no seu conjunto, os parceiros emergentes contribuem mais para a abertura deste espaço nos países africanos ricos em recursos (Kragelund, ibid.).

Entre os efeitos positivos dos fluxos de investimento dos países emergentes inclui-se a facilitação da mobilização de recursos internos nos países abundantes em recursos naturais, através do boom das matérias-primas (AEO, 2010). Este impacto pode contribuir para importantes investimentos públicos através da redução dos custos financeiros, abrindo assim caminho a uma política mais autónoma. Para além disso, as próprias experiências de desenvolvimento dos países emergentes apontam para uma multiplicidade de escolha de caminhos para os países africanos, alargando assim o seu leque de paradigmas e de opções credíveis.

A cooperação com os parceiros emergentes torna-se cada vez mais popular entre os países africanos, à medida que as infra-estruturas, os edifícios governamentais e os estádios se tornam mais visíveis, com uma construção mais rápida, menos onerosa e menos burocrática que a ajuda proveniente dos doadores tradicionais. A análise deste relatório sobre o Benin demonstra que os parceiros emergentes têm maior sensibilidade e rapidez de resposta para as necessidades identificadas por este país. Da mesma forma, a secção sobre o Burundi revela a concessão mais rápida de ajuda por parte da China. O Burundi submeteu um pedido à China na sequência do seu compromisso anunciado em 2006 de construir 30 hospitais em África. A construção do primeiro hospital começou em Maio de 2009 e terminou 18 meses depois.

Na Guiné-Bissau, as Perspectivas revelam que a China oferece e executa projectos específicos com maior celeridade do que os parceiros tradicionais. Para as autoridades governamentais, a cooperação com os países emergentes é vista como menos onerosa em termos administrativos do que a cooperação com os parceiros tradicionais, uma evidência que é comprovada pelo relatório sobre o Malawi.

Os governos africanos utilizam a disponibilidade adicional de recursos financeiros para aumentarem o seu espaço de manobra política, ao invés de alternarem entre doadores, salvo algumas excepções como é o caso do Zimbabué. A análise específica sobre o Burundi neste relatório revela que os novos parceiros como a China têm concedido aos governos maior liberdade de acção no seu relacionamento com os doadores. Por exemplo, enquanto a maioria dos parceiros suspendeu a cooperação e repatriou os seus representantes durante a guerra civil de 1993-2005, a China manteve-se, dando ao Burundi um espaço de abertura durante este período difícil. Depois de 2002, as relações entre a China e Angola foram principalmente reforçadas através de vários empréstimos do China Exim Bank e do China Development Bank que têm o petróleo como garantia. Porém, a China não monopolizou a política externa de Angola que continua a utilizar o seu crescente poder económico para negociar com outros actores (Tan-Mullins et al., ibid.). De forma semelhante, o governo da República Democrática do Congo procurou renegociar os seus acordos com os actores internacionais tendo por base o acordo celebrado com o China Exim Bank para o financiamento de infra-estruturas (Henderson, 2008; UN-OSAA, 2010). Segundo Gabas (2009), o poder dos negociadores africanos para renegociar o Acordo de Cotonu com a União Europeia tem sido impulsionado pela presença em África de países como a China.   

Os parceiros emergentes tendem a dar maior prioridade e controlo sobre as políticas de desenvolvimento aos gabinetes presidenciais em detrimento da ligação aos ministérios, fortalecendo assim a centralização política. Por regra, os parceiros tradicionais têm trabalhado principalmente com ministérios e representantes ao mais alto nível (Figura 6.12; ver também neste relatório as secções sobre o Burquina Faso e Marrocos). Enquanto o período do Poverty Reduction Strategy Paper iniciou um processo de descentralização do poder dentro dos países africanos, os parceiros emergentes podem ter despoletado um processo contrário no sentido da centralização. Relativamente ao Lesoto, o AEO reporta que as organizações da sociedade civil encaram a ajuda chinesa com suspeição, destacando em particular a ausência de transparência. No Chade foram também registadas queixas sobre a opacidade dos acordos.

Os efeitos positivos dos parceiros emergentes na autonomia política de África são superiores nos países ricos em recursos, os quais beneficiam de fluxos significativos de investimentos e da capacidade de renegociar os acordos existentes com os parceiros tradicionais (Kragelund, ibid.). Dado que a dependência dos parceiros emergentes relativamente às importações africanas tem vindo a aumentar rapidamente - a um ritmo inclusivamente mais rápido do que o dos parceiros tradicionais (UN-OSAA, 2010) - os países africanos exportadores de matérias-primas tem possibilidade de aumentar o seu espaço de acção política, o que pode igualmente alargar o seu poder de negociação com os parceiros tradicionais. Porém, os aumentos nos preços das matérias-primas não são apenas notícias boas. Em primeiro lugar, apesar do aumento de preços causado pelo crescimento da procura («superciclo») poder manter-se por um longo período de tempo (UN-OSAA, 2010), os preços das matérias-primas continuam a ser flutuantes, o que reduz a autonomia das políticas adoptadas (Akyüz, 2008). Em segundo lugar, o boom das matérias-primas pode levar ao adiamento de reformas e, finalmente, apesar do acesso a empréstimos baratos e com prazos de carência alargados poder financiar investimentos cruciais, estes empréstimos continuam a ter de ser reembolsados.