As Lições do Quadro Regulador, Legal e de Políticas

Os reguladores de telecomunicações que supervisionam a estrutura de mercado e a proliferação de novas tecnologias são hoje um elemento comum em todo o mundo. Em África, o número de países com uma agência reguladora de TIC cresceu de 26 em 2000 para 44 em 2007. Sendo a maioria dos investimentos proveniente do sector privado, os governos devem definir os objectivos básicos da política de telecomunicações, a agência deverá implementá-los e fazê-los cumprir, e devem ser os tribunais a analisá-los (em vez de outro órgão governamental). De acordo com a União Internacional de Telecomunicações (UIT), 60 por cento das agências de regulação em África gozam formalmente de autonomia em relação ao poder executivo e são “independentes”

Alguns peritos afirmam que as agências reguladoras africanas deveriam ter resultado na atracção de mais investimento privado. Na América Latina e nas Caraíbas, o investimento privado nas telecomunicações aumentou de 13.7 mil milhões de USD em 1991 para 47.1 mil milhões em 1998, tendo depois diminuído durante nove anos, para 15.1 mil milhões em 2007. Apesar de o investimento privado em África ter aumentado progressivamente, de 5.4 mil milhões de USD em 2000 para 13.5 mil milhões de USD em 2007, alguns peritos afirmam que este crescimento poderia ter sido maior com quadros de regulação mais adequados.

Existe um grande número de casos em que a participação privada nas telecomunicações em África foi afectada por decisões de regulação discriminatórias. Algumas agências, que afirmam à UIT serem “independentes” de partes terceiras, não agem de acordo com esse estatuto. Em Moçambique, a regulação de tarifas é estabelecida essencialmente pelo operador tradicional de linha fixa. No âmbito da política da agência reguladora na África do Sul, o operador de linha fixa competidor da estabelecida Telkom só se tornou operacional três anos após ter terminado o monopólio da Telkom, e apenas para um leque de serviços limitado. No Quénia, no Ruanda e na Namíbia, os operadores tradicionais de linhas fixas são protegidos pelas agências, de acordo com as preferências governamentais.

Além da independência e da boa governação, a lisura por parte das instituições políticas é também essencial para aumentar a previsibilidade dos processos de regulação. Tudo isto aumenta os incentivos para investimentos. Porém, a lisura política constitui um desafio maior em África do que nos países da OCDE.

O Banco Mundial tem, normalmente, incluído disposições nas condições dos empréstimos que dão apoio aos reguladores contra as interferências políticas. No entanto, o ambiente político não tem frequentemente favorecido o desenvolvimento de tais instituições. Assim que um empréstimo do Banco Mundial era encerrado, muitos reguladores não obtinham apoio dos respectivos governos, eram excluídos, ou ficavam sob controle de empresas que deveriam regular. Os parceiros internacionais de desenvolvimento deverão igualmente ter um maior empenho para melhorar a lisura política, bem como a formação dos reguladores.

Onde a assertividade é precisa

A Research ICT Africa realizou, em 2006, uma análise de líderes industriais, reguladores e sociedade civil em 14 países da África Subsaariana, a qual salienta a percepção sobre a ineficiência do ambiente regulador.

Existe uma correspondência forte entre os graus do Ambiente Regulador das Telecomunicações (ART) na Figura 7 e a extensão das reformas de mercado e do desempenho. Em países onde as pontuações ART são maiores, a regulação encoraja o investimento. Os países que são percepcionados como menos eficientes – Ruanda, Namíbia, Etiópia e Quénia – têm sido lentos a implementar reformas de mercado. Em 2007, os operadores tradicionais de linhas fixas eram ainda detidos pelo Estado, na Namíbia e na Etiópia. Nos 4 países referidos, o desempenho do operador de linha fixa é desapontante, com uma taxa de penetração de menos de 2 por cento da população. Na Etiópia, o mercado de comunicações móveis permaneceu sob monopólio em 2008 e menos de 2 por cento da população tinha telemóvel. No Ruanda, a licença para uma segunda operadora móvel foi emitida apenas no final de 2008 e a taxa de penetração é de apenas 8.3 por cento. No Quénia e na Namíbia, onde as taxas de penetração das comunicações móveis eram, em 2008, de 38 por cento e 62 por cento respectivamente, as percepções negativas eram associadas com a forte interferência do operador de linha fixa no Quénia e com a estagnação das reformas na Namíbia.

Ao contrário, os países mais eficientes em termos de ambiente regulador – Nigéria e Costa do Marfim – privatizaram parcialmente os operadores de linhas fixas, com taxas de penetração de cerca de 10 por cento em 2007, e têm um grande número de competidores no segmento das comunicações móveis (7 e 4 respectivamente), ambos com taxas de penetração por volta do 40 por cento, em 2008. O caso da Nigéria é excepcional, uma vez que em conjunto com estes operadores móveis, existem presentemente 2 fornecedores nacionais de serviços de telecomunicações, 22 operadores de telefones, 52 operadores VSAT e 36 fornecedores de serviços de internet.

Solucionar os problemas dos operadores de linhas fixas

Os governos têm sido eficazes a adoptar “regimes unificados de licenciamento”, numa tentativa de salvarem os operadores de linhas fixas que perderam tráfico telefónico e de outras comunicações para as rivais móveis. No regime antigo, tinha de ser emitida uma nova licença cada vez que era desenvolvido um novo serviço ou tecnologia. O novo regime confere maior flexibilidade. No âmbito das licenças tecnologicamente neutrais, o operador escolhe a tecnologia a fornecer. Os operadores de comunicações móveis podem escolher entre tecnologias GSM ou CDMA sem fios. Os operadores podem seleccionar serviços que têm maior procura ou que têm maior custo - eficácia. Esta nova licença ajuda os operadores tradicionais de linhas fixas, uma vez que podem retirar-se das ligações de linha fixa com altos custos e usarem, em vez disso, tecnologias sem fios. Os operadores de linhas fixas em África estão, cada vez mais, a transitar para tecnologia CDMA sem fios, para a “última linha” de ligação aos clientes. Os operadores de linhas fixas estão a prosseguir de forma mais agressiva a tecnologia móvel, de forma a atacarem a actual posição dominante dos operadores de telefones móveis.

Esta atitude de neutralidade relativamente às tecnologias por parte dos reguladores está, também, a apoiar a expansão de planos de serviços universais nas áreas rurais, uma vez que as linhas fixas não são a melhor escolha em zonas de baixa densidade e população e de baixa renda. No Uganda, o operador de linha fixa UTL, o MTN com uma licença neutral, e o operador de comunicações móveis Celtel, candidataram-se todos a uma oferta de subsídio para fornecimento de serviços universais em zonas rurais. Os serviços de tecnologias “neutrais” estão a ganhar terreno através do continente africano, incluindo no Botsuana, Egipto, Mali, Ilhas Maurícias, Marrocos, Nigéria, Tanzânia, Uganda e África do Sul. África possui uma fatia considerável dos poucos países que utilizam licenças unificadas. Mas a Austrália, a União Europeia, o Japão, a Malásia, o Paquistão e Singapura também as utilizam.

Os operadores de linhas fixas necessitam, igualmente, de apoio regulador nos custos de entrega de chamadas entre os operadores de comunicações fixas e móveis. Os “custos de entrega” muito elevados, dos operadores de linhas fixas para as redes de telemóveis, estavam a financiar os investimentos dos operadores de telemóveis, estando ainda muito presentes apesar das redes de telefones móveis estarem actualmente mais difundidas do que as redes fixas. Além disso, os custos de entrega de chamadas nas redes móveis estão a diminuir à medida que o tráfego aumenta e então estas tarifas devem ser revistas para prevenir o abuso da preponderância dos mercados de comunicações móveis que estão já numa fase amadurecida.

Taxar as comunicações móveis em rápida ascensão

Com uma vasta presença de sectores informais que em alguns países alcançam mais do 70 por cento da população os governos africanos amiude dependem de uma base fiscal muito limitada, frequentemente de negócios que são grandes exportadores. As empresas de comunicações móveis obtêm as suas receitas de uma massa cada vez maior da população, dando às autoridades fiscais a oportunidade de alargar a própria base de cobrança de impostos. Um estudo sobre 15 países (Figura 8) demonstrou que os operadores móveis forneciam mais de 8 por cento das receitas ficais do governo em sete desses países.
Os impostos representam, em média, 29.4 por cento das receitas dos operadores, mas esse valor é muito alto em alguns países – 53 por cento na Zâmbia, 45 por cento em Madagáscar e 43 por cento na Tanzânia e no Gabão – e muito baixo noutros – por exemplo, 16 por cento na República Democrática do Congo. As estimativas da GSMAssociation (GSMA) afirmam que os operadores móveis em África contribuíram com mais de 5 mil milhões de USD em impostos no ano de 2006, sendo cerca de 77 por cento gerados por operadores na Nigéria e na África do Sul.

Uma análise dos 15 países da África Subsaariana englobados pelo estudo de 2006 demonstram que o imposto médio de um equipamento de telefone é 31.1 por cento do seu preço – muito acima do imposto médio sobre o equipamento de rede (21.2 por cento), sobre a subscrição e ligação (15.3 por cento) e sobre o tempo total de utilização do telefone por parte do cliente (18.3 por cento). Os telefones são frequentemente tratados como bens luxuosos nas classificações fiscais. Existem, contudo, grandes diferenças. O Uganda, a Tanzânia e o Quénia aplicam as taxas mais altas sobre a utilização (mais de 25 por cento dos preços cobrados pelos operadores), enquanto estão no ponto mais baixo relativamente a impostos cobrados sobre equipamentos telefónicos (com taxas abaixo dos 20 por cento).
Em alguns países, os impostos sobre os equipamentos telefónicos podem ser evitados porque o mercado do usado é enorme. No entanto, os impostos sobre o tempo total de utilização do telefone por parte do cliente não podem ser evitados, existindo também uma sensibilidade maior nos países africanos relativamente a este elemento (em comparação com os países da OCDE) porque os custos dos serviços móveis representam uma boa parte das receitas médias em África. Uma das preocupações está no facto de os preços elevados da utilização dos telemóveis (incluindo os impostos) estar a abrandar as suas taxas de penetração entre as pequenas e médias empresas (PME) do sector informal.