a. Taxer l’économie informelle

Les éléments probants rassemblés par les notes pays des Perspectives montrent que « l’économie informelle » – travailleurs et entreprises opérant hors du cadre légal ou de l’emprise de l’Administration publique – constitue un obstacle majeur à l’élargissement de l’assiette fiscale et du recouvrement des impôts directs. L’informalité est en effet très répandue dans les pays en développement, et notamment dans ceux d’Afrique subsaharienne (tableau 2). Cela soulève quantité de défis d’un point de vue économique : non seulement l’impôt n’est pas recouvré, mais en plus, les entreprises informelles sont souvent moins productives, et leurs employés ne bénéficient ni des garanties du droit du travail ni de la protection sociale. En résumé, un niveau élevé d’informalité affaiblit la croissance économique et renforce l’exclusion sociale. Le choix d’exercer dans le secteur informel intervient généralement lorsque les coûts de l’emploi légal l’emportent sur les avantages pour les producteurs, employeurs ou employés. Si les coûts d’entrée dans l’économie réglementée sont trop élevés, les individus comme les entreprises sont forcés de rester en dehors du système (Jütting et de Laiglesia, 2009).

Source : Jütting et de Laiglesia (2009)

La politique fiscale des pays en développement doit prendre en considération la capacité, les incitations et la segmentation. Là où le secteur informel recouvre plus de la moitié de l’activité économique, la question se pose de savoir comment les gouvernements peuvent conduire leur politique fiscale, tant en termes de taxation que de dépenses. D’une part, l’augmentation du nombre des entreprises dans le secteur formel signifie un accroissement des recettes fiscales et des contributions sociales pour l’État. D’autre part, l’élévation du nombre de personnes couvertes par la sécurité sociale entraîne une inflation de la charge qui pèse sur les pouvoirs publics au fur et à mesure que les employés deviennent éligibles à la couverture sociale, au droit à la retraite, et aux autres prestations offertes, le cas échéant. Par ailleurs, l’augmentation des recettes fiscales provoquée par la formalisation des entreprises peut être inférieure aux attentes. En effet, les structures informelles qui entrent dans le système sont souvent trop petites et trop pauvres pour apporter une contribution significative. Toutefois, les taxes sur les ventes et la TVA peuvent toujours alimenter une augmentation notable du recouvrement, dans la mesure où elles s’appliquent aussi indirectement aux activités informelles (OCDE, 2009b).

Le Ghana a tenté une nouvelle approche du recouvrement. L’Administration fiscale (Internal Revenue Service – IRS) a négocié un arrangement avec le syndicat des transporteurs routiers (Ghana Private Road Transport Union – GPRTU) afin que ce dernier fasse office de percepteur, en vertu d’un dispositif de taxation des groupements identifiés (Identifiable Grouping Taxation – IGT). Simple et facile à administrer, il permet de recouvrer, sur une base hebdomadaire ou quotidienne, des taxes d’un montant faible, et donc abordable, auprès des membres du syndicat, qu’ils travaillent de manière formelle ou informelle. Le GPRTU conserve 2.5 % des sommes perçues, ce qui l’encourage à maximiser le recouvrement. Bien que relativement réussie, cette tentative d’incursion dans le système informel s’est révélée très coûteuse et a favorisé la corruption. Si les recettes fiscales ont augmenté, elles restent inférieures au potentiel (Joshi et Ayee, 2002).

La qualité des politiques et de l’Administration fiscale joue également un rôle déterminant. L’imposition, par une administration inefficace, d’une législation complexe et difficile à respecter encourage fortement les petites entreprises à demeurer informelles. Ainsi, les notes pays révèlent que la bureaucratie et la corruption, en Ouganda et en Zambie, sont identifiées comme des obstacles à l’entrée dans le secteur formel. Au Togo, les sociétés informelles déclarent que la complexité des procédures d’enregistrement les empêche de se formaliser. La figure 17 indique le nombre d’heures annuel que nécessite le paiement de l’impôt. En moyenne, ce chiffre est moins élevé en Afrique qu’en Amérique du Sud, mais plus que dans la région Pacifique, en Asie ou dans les pays membres de l’OCDE. Du côté gauche du graphique figurent les pays où cette durée est exceptionnellement longue. Pour une discussion détaillée sur cette question, voir OCDE (2008a).

b. La capacité de l’Administration fiscale

Toutes les notes pays des Perspectives insistent sur le fait que la limitation de la capacité administrative constitue un obstacle majeur à l’amélioration des politiques fiscales en Afrique. En effet, elle est telle qu’elle limite les options envisageables.

• Par exemple, en théorie, le fait de s’appuyer davantage sur l’impôt sur le revenu et l’exemption de certains articles de consommation de base devrait permettre une meilleure redistribution des ressources. Mais lorsque la capacité administrative est faible, l’IRPP est moins progressif que prévu. Premièrement, seuls les salaires, principalement gagnés au sein de grandes entreprises privées et du secteur public, sont taxés. Deuxièmement, le revenu des ménages n’est généralement pas imposé. Ainsi, le capital, les revenus immobiliers et autres des patrimoines les plus importants du secteur informel échappent à l’Administration fiscale.
• Pour diverses raisons, les exemptions de TVA en Afrique sont souvent considérées comme régressives par les experts (encadré 1). Les stratégies inspirées de pays à forte capacité administrative peuvent se révéler contre-productives. Au Maroc, avant la réforme fiscale de 2005, de généreuses exemptions de TVA avaient affaibli le potentiel de la TVA introduite en 1986.

L’APD inclut souvent des composantes conçues pour augmenter le recouvrement des recettes, comme des financements directs en faveur de la réforme fiscale ; une conditionnalité qui requiert une création de revenus intérieurs accrue, ou pour le moins constante ; la nécessité d’un apport de fonds intérieurs en contrepartie des projets d’aide ; et/ou des exigences d’augmentation des dépenses sociales qui, indirectement, génèrent une pression en faveur d’une plus grande mobilisation des recettes. La figure 18 montre que la gestion financière du secteur public a représenté 2 % de l’aide dépensée en faveur de la coopération technique en Afrique en 2008. Dans la mesure où l’Administration fiscale est un sous-ensemble de la coopération technique en faveur de la gestion financière du secteur public, l’aide des donneurs pour la mise en place d’Administrations fiscales africaines est inférieure à 2 %. Les notes pays des Perspectives confirment qu’il est possible d’augmenter considérablement l’aide dans ce domaine. La question de la taxation par les gouvernements récipiendaires des biens et services financés par l’aide est abordée dans la section suivante.