Le rôle joué par l’Afrique dans le monde va croissant, sa population est en augmentation rapide, de même que son besoin de financement pour construire l’avenir  – s’il veut réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et porter ses infrastructures au niveau du reste du monde, le continent nécessitera 93 milliards USD d’investissement annuel sur la décennie à venir (Foster and Briceño-Garmendia, 2009). Pour satisfaire aux besoins de l’Afrique subsaharienne à elle seule, il faudrait recruter 3.8 millions d’enseignants dans les cinq prochaines années pour assurer l’éducation primaire pour tous (Unesco, 2009). Aucune économie ne peut se permettre de financer un développement de cette ampleur à partir de fonds extérieurs, qu’ils soient privés ou publics.

En 2002, le Consensus de Monterrey sur le financement du développement, adopté au sein de l’ONU, a établi que les ressources financières extérieures ne permettaient pas à elles seules d’atteindre les OMD et qu’il était nécessaire de mettre au point de nouvelles stratégies en mobilisant les ressources intérieures. L’Afrique ne fait pas exception. La crise mondiale a montré l’inconstance des flux extérieurs pour les États africains dont les revenus ont été durement affectés (cf. partie 1). Sur le long terme, l’accroissement de l’investissement intérieur permettra de compenser cette vulnérabilité et de renforcer l’appropriation au niveau national. Pour réussir son développement, un pays doit savoir mobiliser ses propres ressources et réduire sa dépendance vis-à-vis de l’aide ou d’autres financements extérieurs.

Qu’est-ce que la mobilisation des ressources publiques et pourquoi importe-t-elle?

La mobilisation des ressources intérieures consiste en la création d’épargne intérieure – et non d’investissements, d’emprunts, de dons ou d’envois de fonds de l’étranger – et en son allocation à des investissements socialement productifs dans le pays. Elle se divise en deux parties. La part privée concerne l’épargne privée intérieure, que le secteur financier – les banques – canalise vers l’investissement. La mobilisation des ressources publiques concerne l’épargne publique – l’excès de recettes de l’État par rapport aux dépenses courantes. C’est elle qui permet aux gouvernements de financer l’investissement dans les infrastructures (routes, centrales électriques, écoles, installations sanitaires, etc.). Elle a pour origine, soit l’emprunt, au travers de l’émission de bons du Trésor, par exemple, soit la taxation des particuliers et des entreprises.

Dans cette partie des Perspectives économiques en Afrique, nous nous intéressons particulièrement à l’imposition : Comment exploiter « des administrations et systèmes fiscaux plus équitables et plus performants » – dont les signataires de Monterrey se sont engagés à assurer l’existence – pour améliorer le financement du développement de l’Afrique ? Pour répondre à cette question, les auteurs se concentrent sur l’efficacité du recouvrement des impôts plutôt que sur la qualité et le montant des dépenses, tout en soulignant cependant leur importance. Ils y débattent également de la manière dont l’aide étrangère affecte la mobilisation des ressources publiques.

Pourquoi passer en revue les systèmes fiscaux africains aujourd’hui ?

La crise économique mondiale a révélé le risque que fait peser sur les économies africaines une dépendance excessive envers les sources de revenu externes. Premièrement, nombre d’entre elles, qui s’appuient sur l’exportation de matières premières, demeurent vulnérables aux perturbations dans le reste du monde, comme la fluctuation des cours mondiaux en 2008 et 2009, par exemple. Deuxièmement, si la situation du continent s’est améliorée à la faveur de l’annulation d’une grande partie de la dette et de l’essor économique qui a précédé la crise, le risque de surendettement ne peut être exclu. Avec la chute attendue des recettes des exportations et le retour à des déficits insoutenables du budget et de la balance courante, les réserves nationales ne seront peut-être pas en mesure de protéger les économies africaines de la l’absence de financement extérieur. Troisièmement, la plupart d’entre elles – notamment les exportateurs de produits non pétroliers – ont tendance à accumuler des déficits extérieurs chroniques de la balance courante et de la balance commerciale. La moindre inflexion des flux de capitaux peut entraîner une contraction du marché intérieur, à moins qu’elle ne s’accompagne d’une nette amélioration des échanges. Quatrièmement, après la crise mondiale, l'évolution des IDE à destination de l’Afrique et du reste du monde en développement est incertaine à moyen terme. Cinquièmement, les envois de fonds des travailleurs émigrés africains en Amérique du Nord et en Europe sont devenus un complément important du revenu de base, mais ont augmenté moins vite au cours des dernières années, et le rythme de progression va ralentir davantage. Enfin, comme la partie 1 l’a souligné, l’Afrique ne recevra que la moitié de l’augmentation de l’Aide publique au développement (APD) décidée lors du sommet du G8 de Gleneagles en 2005. Si la plupart des donneurs prévoient de continuer à accroître leur effort, certains n’ont pas tenu leurs engagements et risquent de prendre davantage de retard, compte tenu de la stagnation, voire du recul, des budgets d’APD. La prise de conscience de cette vulnérabilité a donné une nouvelle impulsion au débat relatif à la mobilisation des ressources intérieures en Afrique, et tout particulièrement à l’imposition.

Les difficultés économiques mondiales ont aussi relancé les discussions relatives à la taxation internationale, auxquelles l’Afrique prend une part croissante. Confrontés à des déficits budgétaires, les pouvoirs publics cherchent à maximiser les recettes en musclant les campagnes de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales. La mise en application de critères internationaux de lutte contre les paradis fiscaux est une priorité du G20. Les pays membres de l’OCDE lancent des initiatives de dialogue avec le reste du monde pour élargir le consensus en faveur d’une coopération multilatérale plus importante et plus contraignante. Les donneurs renforcent leur soutien financier et technique auprès des administrations fiscales des pays en développement. Ce contexte offre aux nations africaines la possibilité d’augmenter les recettes fiscales pour financer le développement.

La question de l'imposition en Afrique : l’État et la légitimité budgétaire

L’impôt n’est pas une fin en soi. Les économistes du développement ont depuis longtemps identifié qu’il joue un rôle majeur dans la consolidation d’un État performant (Kaldor, 1980 ; Toye, 1978). Un système de finances publiques sain est indispensable pour générer une croissance rapide, équitable et durable : les recettes publiques doivent permettre de financer la sécurité, l’éducation, la santé et l’investissement public, tout en évitant le financement par création monétaire. L’impôt est l’un des rares instruments de mesure du pouvoir et de la légitimité de l’État (Di John, 2009). Dans les économies d’après-guerre, par exemple, la reconstitution de l’assiette fiscale est essentielle à la restauration d’un État viable. Les recettes fiscales sont aussi indispensables au financement de l’armée, qui permet à un État de sécuriser ses frontières. Les États ne s’appuient pas seulement sur les recettes fiscales pour leur fonctionnement, mais aussi pour toutes les négociations entre les forces vives d’un pays. Elles constituent une partie intégrante du contrat social entre un État et ses citoyens : les contribuables veulent s’assurer que tout le monde paie l’impôt en fonction de sa richesse et que l’argent versé est utilisé à bon escient et non détourné par des dirigeants corrompus. Ils sont plus susceptibles de respecter leurs obligations fiscales et d’accepter de nouvelles formes d’imposition s’ils considèrent la contribution comme légitime. C’est ce qu’on appelle la « légitimité fiscale ».

Cependant, dans de nombreux pays en développement, l’insuffisance des recettes empêche souvent les gouvernements d’assurer des services publics de qualité. Cela génère un cercle vicieux de mécontentement des citoyens et des entreprises qui favorise l’évasion ou la fraude. Ce phénomène est essentiellement la conséquence d’administrations fiscales indigentes, mais aussi de la corruption et de la résistance des élites dirigeantes, qui négocient des baisses d’impôt sur mesure pour elles-mêmes et parfois pour des multinationales. Cette faiblesse peut donc être entretenue, puisqu’il est plus facile de maintenir de bonnes relations avec les donneurs et les grands groupes qui exploitent les ressources naturelles que de rendre des comptes aux contribuables. À l’inverse, une taxation plus énergique et une légitimité fiscale accrue impliquent d’entamer un dialogue et une négociation plus constructifs avec les citoyens et les sociétés sur l’utilisation des recettes perçues, et avec le législateur et la société civile qui supervisent la législation fiscale et les dépenses publiques. Pour cela, il faut également élargir l’assiette fiscale en encourageant l’accumulation de capital et la croissance des entreprises en dehors de la sphère d’influence immédiate de l’État. La mobilisation des ressources publiques est donc au cœur même du défi que représente le développement de l’Afrique. Mais si les objectifs visés sont la légitimité fiscale et l’appropriation de la stratégie de développement par les populations, cela signifie-t-il pour autant que l’on puisse se passer d’aide étrangère ?

À court terme, la mobilisation des ressources publiques ne peut se substituer à l’aide

L’Afrique dépend des ressources extérieures parce que l’épargne intérieure ne répond pas aux besoins actuels en matière d’investissement. Comme cet écart n’est pas près de se combler, la plupart des pays du continent devront continuer de s’appuyer sur ces financements dans un avenir proche. Pourtant, l’indépendance accrue vis-à-vis de l’APD est inscrite au cœur du processus de développement, mais la mobilisation des ressources publiques, même renforcée, ne peut supplanter l’aide : les deux doivent aller de pair. Le défi de l’Afrique et de ses partenaires est de mettre fin au cercle vicieux de la dépendance envers l’aide, qui pousse les gouvernements à rendre compte de leur politique avant tout aux bailleurs de fonds, plutôt qu’aux citoyens. Au lieu de cela, il faut créer un cercle vertueux dans lequel l’aide vient soutenir la mobilisation des ressources publiques pour que la seconde vienne, in fine, supplanter la première. L’aide demeure vitale pour de nombreux pays : elle représente parfois une part si importante des recettes publiques que si elle était amenée à disparaître, certains États feraient tout simplement faillite. La figure 1 mesure la dépendance à l’aide en fonction du pourcentage des flux d’aide par rapport au revenu national brut (RNB) des pays pour lesquels nous disposons de données. Les nations les plus dépendantes sont celles d’Afrique subsaharienne, situées sur un arc qui traverse le continent selon un axe nord-ouest, sud-est.

La stimulation des ressources publiques, qui équivaut à l’accroissement du taux d’épargne publique, est un processus nécessairement long. D’ici à ce qu’il soit achevé, les pays continueront de s’appuyer sur l’aide extérieure. Pourtant, au bout du compte, les nations africaines devront s’en émanciper, ou du moins cesser d’en dépendre principalement pour leur financement. Il faut donc tout faire pour s’assurer que l’aide n’étouffe ni ne décourage la mobilisation des ressources intérieures en général, et publiques en particulier. La somme de l’épargne privée détournée de l’investissement privé productif ou qui fuit le continent est telle que le risque de décourager toute épargne privée est relativement faible. La mobilisation de l’argent public permet de conserver une part plus importante de l’épargne sur le continent, pour qu’elle y soit consacrée au développement économique. L’une des retombées positives d’un système fiscal efficace est donc une plus grande appropriation du processus de développement, le gouvernement favorisant un environnement qui incite à l’investissement privé intérieur et extérieur, à un recours raisonnable à l’endettement et à une utilisation efficace de l’APD. Les recettes fiscales ne doivent donc pas être considérées comme une solution de remplacement de l’aide étrangère, mais comme une composante des fonds publics qui croît au fur et à mesure du développement du pays. La comparaison entre le niveau de l’APD et celui des recettes fiscales dans les économies africaines montre que le premier est globalement nettement inférieur au second dans de nombreux cas. Est-ce la preuve que « l’indépendance vis-à-vis de l’aide » est à portée de main en Afrique ? L’étude détaillée des éléments d’information révèle une image beaucoup plus complexe.

La figure 2 représente le niveau total d’APD et le montant total des recettes fiscales par habitant en 2008. En moyenne, l’Afrique perçoit 441 USD d’impôts par personne et par an, contre 41 USD d’aide par personne et par an. En d’autres termes, l’aide représente moins de 10 % des taxes recouvrées sur le continent. Bien évidemment, cette moyenne n’est pas valable pour tous les pays. Sur les 48 nations africaines pour lesquelles des données sont disponibles, l’aide excède les recettes fiscales dans 12 d’entre elles, est supérieure ou égale à la moitié des recettes fiscales dans 24 et dépasse 10 % des recettes fiscales dans 34 pays. Pourtant, dans près d’un tiers des pays africains (14 sur 48), l’aide représente déjà moins de 10 % des recettes fiscales.

La plupart de ces États sont relativement riches en ressources naturelles et/ou peu peuplés (Algérie, Angola, Congo, Guinée Équatoriale, Gabon, Libye, Namibie et Swaziland). La figure 2 indique donc que, à l’exception de l’Afrique du Sud, de l’Égypte, du Maroc, des Seychelles et de la Tunisie, les nations qui ont le plus progressé vers une « émancipation vis-à-vis de l’aide », les « bons élèves » en termes de perception fiscale au cours de la dernière décennie, tendent à être ceux qui ont bénéficié de manière disproportionnée de l’augmentation des prix de l’énergie et des matières premières. Comme nous le verrons dans la section suivante, cette dernière a généré une hausse des rentrées fiscales.

Principales conclusions

La section 2 analyse les tendances récentes de l’évolution de la perception de l’impôt et compare les performances respectives des différentes administrations fiscales africaines, à partir de l’enquête des Perspectives économiques de l’Afrique 2010 portant sur 50 pays.

  • La tendance des revenus fiscaux sur le continent est positive. Le montant des impôts collectés en moyenne par les gouvernements africains en pourcentage du PIB est en hausse depuis le début des années 1990. Les pays africains collectent des montants d'impôts comparables à ceux des pays de niveau de développement similaires sur les autres continents.
  • Toutefois, cette hausse est principalement le fait de laccroissement des revenus liés à lextraction des ressources naturelles. Or, ceux-ci tendent à décourager les gouvernements de collecter les impôts plus « coûteux » politiquement, comme limpôt sur les sociétés opérant dans d'autres secteurs, limpôt sur le revenu, les taxes sur la valeur ajoutée (TVA) et autres droits d'accise sur les biens de cosmmation.
  • En revanche, les pays relativement moins dotés en ressources naturelles ont fait dans lensemble plus defforts pour améliorer la qualité et léquilibre de la gamme des impôts qu'ils prélèvent.
  • En réalité, si on exclut les revenus des ressources naturelles, le montant des impôts collectés est resté stable dans le meilleur des cas, tandis que les revenus des droits de douanes diminuaient du fait de la libéralisation commerciale. Quant aux revenus de limpôt sur les sociétés, ils se sont maintenus, malgré une baisse des taux prélevés sur les bénéfices réalisés sur le continent, et en dépit de la prolifération des exemptions accordées aux investisseurs par les pays africains.  

La section 3 insiste sur les principaux défis à relever : la nature en grande partie informelle de la plupart des économies du continent, les goulets d’étranglement en termes de capacité, l’évasion fiscale, etc.

  • Tout d'abord, les obstacles structurels de type transversal : la nature largement informelle des économies, la faible « légitimité fiscale » des gouvernements, ainsi que les contraintes considérables en terme de capacité administrative, auxquelles l´aide des bailleurs de fonds n´a pas encore été appelée à remédier.

Ils doivent également se montrer cohérents avec leurs engagements en faisant pression sur leurs propres conglomérats de conclure des accords décents avec les pays africains.

  • Deuxièmement, l’assiette fiscale est d’autant plus étroite qu’elle est entamée par l’octroi excessif  d’exemptions, l’imposition inefficace des activités extractives et l’incapacité à lutter contre les manipulations abusives des prix de transfert par les multinationales. En plus de ce rapport, il est possible de télécharger à l’adresse www.africaneconomicoutlook.org de nouvelles données relatives à la capacité fiscale des États africains et aux caractéristiques principales des systèmes fiscaux appliqués sur le continent. Par ailleurs, dans chaque note pays des Perspectives, une partie met en relief les principaux développements réalisés dans chaque pays en matière de perception de l’impôt.
  • Troisièmement, dans de nombreux pays, la gamme des prélèvements fiscaux est déséquilibrée : les gouvernements dépendent pour leurs revenus d’un nombre trop limité de types d’impôts. Certains contribuables sont sur-représentés dans l’assiette fiscale. Quant à la baisse des droits de douane, elle représente un manque-à-gagner important pour les ressources publiques.

Enfin, le Chapitre 4 propose aux décideurs africains et à leurs partenaires différentes réponses possibles à ces défis, en puisant dans les bonnes pratiques observées sur le continent en matière de politique et d’administration fiscales, et les exemples réussis de coopération multilatérale.

  •  La réforme de la fiscalité ne porte ses fruits à long terme que si elle est un élément d’une stratégie de croissance.
  • L’amélioration de la collecte des impôts et taxes doit être partie intégrante d’un débat sur la gouvernance, la transparence et l’utilisation finale des ressources publiques mobilisées par le gouvernement.
  • Il est essentiel de ne pas se tromper dans l’ordre de priorité des réformes. Etant donné les contraintes qui pèsent sur les administrations fiscales, la seule option viable à court terme est d’approfondir la base fiscale, notamment en réduisant les exemptions fiscales et en négociant des conditions plus équitables avec les entreprises multinationales.
  • Néanmoins, c’est dés aujourd’hui qu’il faut investir dans le renforcement des capacités administratives, afin rendre possible l’adoption de politiques fiscales plus progressives à moyen terme.
  • A plus long terme, les pays africains devront rééquilibrer la gamme de leurs prélèvements. Le rendement des  taxes foncières urbaines, par exemple, pourrait augmenter considérablement si leur gestion était décentralisée. En effet, les gouvernements locaux ont souvent un accès plus direct aux informations cadastrales nécessaires.
  • La libéralisation commerciale doit être synchronisée dés la conception avec la réforme de la fiscalité. Les réponses des politiques publiques à la baisse de la fiscalité sur les échanges commerciaux doivent être conçues dans un cadre de réforme plus large.
  • Les bailleurs de fonds doivent renforcer les capacités de mobilisation des ressources publiques en Afrique. Ils doivent aussi tenir leurs engagements en matière de cohérence des politiques pour le développement, en incitant leurs propres entreprises à conclure des accords décents avec les pays africains.

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