• L’année 2012 marque un tournant pour l’économie soudanaise, celle-ci ayant dû s’ajuster à la nouvelle donne depuis la sécession du Soudan du Sud, qui l’a amputée d’environ 75 % de ses recettes : le PIB en volume devrait progresser de -0.6 % en 2012 à 2.2 % en 2013.

  • Les pressions inflationnistes croissantes (de 20.0 % en 2011 à 36.0 % en 2012) conjuguées à un déficit budgétaire de 4.4 %, lié au maintien des sanctions américaines et au poids de l’endettement intérieur, pourraient entraîner une instabilité et un recul des politiques sociales.

  • Pétrole et or en tête, les ressources naturelles sous-tendent la croissance à moyen terme, menacée néanmoins par les guerres civiles au Darfour et dans les États voisins du Kordofan méridional et du Nil bleu.

Vue d'ensemble

Le Soudan n’a plus produit de données macroéconomiques exhaustives, fiables, actualisées et conformes aux normes internationales depuis la sécession. Cette note s’appuie par conséquent sur le projet de budget 2013 pour 2012 et 2013 et sur les séries historiques fournies par les autorités et le Programme de référence (SMP) conclu avec le Fonds monétaire international (FMI)1.

L’année 2012 a marqué un tournant : le Soudan a dû s’ajuster à la nouvelle donne économique consécutive à la sécession du Soudan du Sud en juillet 2011, qui l’a privé d’environ 75 % de ses ressources pétrolières. Les premiers accrochages militaires avec le Soudan du Sud ont entraîné l’arrêt temporaire de la production sur le site d’Hegleig, qui assure environ la moitié de la production du pays. Les dépenses de remise en état des infrastructures, non budgétées, et l’escalade des combats dans les États du Kordofan méridional et du Nil bleu sont venues aggraver une crise budgétaire naissante.

Les politiques adoptées dans le sillage de la sécession ne sont pas parvenues à atténuer les conséquences d’un ajustement à des chocs extérieurs et intérieurs à la fois graves et persistants. Le produit intérieur brut (PIB) réel n'a, par conséquent, progressé que faiblement en 2012 à -0.6 %, en repli par rapport aux 2.7 % enregistrés en 2011. Mais les prévisions tablent sur un rebond, de 2.2 %, en 2013. Avec la reprise de l’agriculture, la hausse de la production de pétrole, la bonne tenue des exportations d’or et de solides capacités d’absorption, l’économie devrait repartir progressivement en 2013.

En 2012, l’inflation globale a frôlé le seuil de l’inflation chronique (avec un taux moyen pour la période de 36 %), soit environ 11 points de pourcentage au-delà des prévisions budgétaires. C’est le signe des effets conjugués d’un financement par création monétaire, de la dépréciation du taux de change et de la poursuite de la suppression des subventions, sans oublier la flambée des prix alimentaires et de l’énergie. Ce ralentissement économique a provoqué des émeutes contre le coût de la vie qui ont tourné aux manifestations anti-gouvernementales dans la veine du Printemps arabe. Il a aussi suscité le mécontentement de la Fédération syndicale des travailleurs du Soudan (SWTUF), qui a menacé de lancer des grèves dans tout le pays pour réclamer une hausse des salaires. En dépit du maintien de la politique d’austérité, le déficit budgétaire global s'est creusé, de 1.0 % du PIB en 2011 à un taux estimé de 4.4 % en 2012 et il devrait s’accroître à 4.8 % et 5.1 % respectivement en 2013 et 2014, prolongeant cette tendance. Le déficit de la balance courante devrait atteindre 10.2 % du PIB en 2012, cette dégradation par rapport à 2011 (0.5 %) étant en grande partie due à l’effondrement des exportations (-52.0 % en glissement annuel). Un léger mieux est anticipé pour 2013, à 8.9 %.

À moyen terme, l’économie devrait être dopée par les exportations de ressources naturelles, au premier rang desquelles le pétrole et l’or. Mais pour tirer un parti maximal de ses ressources (dont l’exploitation a souvent mis le feu aux poudres), le Soudan va devoir s’atteler de manière crédible à la résolution des conflits, s’engager fermement en faveur de la stabilité macroéconomique et déployer un plan de diversification clair pour promouvoir les secteurs hors pétrole et or par l’amélioration de l’environnement des affaires, la remise en état des infrastructures obsolètes et l’accent mis sur une croissance profitant à tous. La dépréciation persistante de la livre soudanaise (SDG) ne fait cependant qu’aggraver les risques de dégradation sur fond de flambée de l’inflation. Une situation qui, conjuguée au ralentissement économique, compromet sérieusement la mise en œuvre du Document stratégique intérimaire de réduction de la pauvreté (DSRP-I).

Figure 1: Taux de croissance du PIB réel 2013 (E)

Tableau 1 : Indicateurs Macroéconomiques

 2011201220132014
Taux de croissance du PIB réel2.7-0.62.23.4
Taux de croissance du PIB réel par habitant0.3-3.1-0.20.9
Inflation IPC20362219.5
Balance budgétaire % PIB-1-4.4-4.8-5.1
Balance courante % PIB-0.5-10.2-8.9-5.7

Développements récents et perspectives

Tableau 2 : PIB par secteur (en pourcentage du PIB)

 20072011
Agriculture, sylviculture et pêche--
Agriculture, chasse, sylviculture et pêche29.542.6
Construction4.24.8
Electricité, gaz et eau1.80.9
Electricité, eau et assainissement--
Extractions--
Finance, assurance et solidarité sociale--
Finance, immobilier et services aux entreprises67.1
Services des administrations publiques--
Produit intérieur brut aux prix de base / au coût des facteurs100100
Industries manufacturières7.98.9
Mines165.3
Autres services21.9
Administration publique et services personnels--
Administration publique, éducation, santé et travaux sociaux, services communautaires, sociaux et personnels5.35.5
Administration publique, éducation, santé et travaux sociaux, services communautaires, sociaux et personnels--
Services sociaux--
Transports, entreposages et communications12.36.4
Transport, communications et information--
Vente en gros et de détail, hôtels et restaurants1516.8
Vente en gros et de détail, immobilier--

Le ralentissement économique que connaît le pays depuis la mi-2011 a perduré en 2012, avec la persistance du choc lié à la sécession du Soudan du Sud. Malgré la mise en place du Programme de stabilisation économique et de soutien à la croissance (EPSSG 2012-14) de trois ans, qui vise à remédier aux chocs extérieurs et budgétaires connexes durables, le pays a connu un véritable effondrement de ses recettes et de ses réserves de change, qui a amoindri encore un peu plus son potentiel économique. En cause, les affrontements armés inopinés autour du champ pétrolifère d’Hegleig, l’enlisement des négociations relatives au partage de la manne pétrolière avec le Soudan du Sud et la fermeture des oléoducs. Résultat, la croissance du PIB en volume s’est contractée à 2.7 % en 2011, avant de perdre à nouveau -0.6 % en 2012. Les prévisions tablent malgré tout sur une progression de 2.2 % en 2013 et 3.4 % en 2014. L’économie devrait graduellement reprendre des couleurs en 2013, entraînée par une solide reprise de l’agriculture, la hausse de la production pétrolière, la bonne tenue des exportations d’or et de solides capacités d’absorption. Ces chiffres sont très éloignés des estimations du FMI, qui a revu le taux de croissance du PIB réel à la baisse pour 2012, à -11.1 %, et prévoit des taux de respectivement -0.6 et 3.6 % pour 2013 et 2014 (les calculs du FMI comparent les statistiques 2012 du Soudan avec celles de 2011 pour le Soudan unifié aux coûts des facteurs, alors que les estimations budgétaires pour 2013 ont été établies au prix du marché et ne couvrent plus le Soudan du Sud depuis 2011).

Le secteur primaire a conservé son rôle de locomotive de la croissance réelle. La production agricole a progressé en valeur de 5.1 points de pourcentage en 2012 comparé à 2011, contribuant à hauteur de 34.8 % au PIB, même si ce résultat est inférieur d’environ 4.6 points de pourcentage aux prévisions. Il s’explique par la productivité décevante de l’agriculture irriguée (en particulier du plan Gezira), les freins à l’obtention de crédits et le manque d’accès aux marchés, surtout pour l’agriculture pluviale. La contribution de l’élevage aux exportations aura pratiquement doublé entre 2011 et 2012 (de 333 à 650 millions USD environ), grâce à de bonnes précipitations. En 2013, l’agriculture devrait à nouveau progresser en valeur, à hauteur de 3.6 points de pourcentage. Le secteur minier s’est contracté de 3 points de pourcentage en 2012, plombé par la chute de la production sur les champs pétrolifères du pays, mais l’or est ressorti à hauteur de 0.5 % du PIB (2.5 milliards USD) et devrait rapporter 2.9 milliards USD à la balance commerciale en 2013. Plus de 80 permis d’exploration de l’or ont été accordés à des entreprises sur près de 120 sites. La raffinerie d’or du Soudan, d’une capacité annuelle de 270 tonnes, a été inaugurée en 2012. Mais cette activité reste artisanale et grosse consommatrice de main-d’œuvre – employant selon les estimations quelque 500 000 personnes. Sans compter les inquiétudes pour l’environnement et le risque grandissant qu’elle ne tourne à la « malédiction », le secteur devenant victime du fameux syndrome hollandais.

En 2012, le gouvernement a signé des contrats de prospection pétrolière et de partage de la production avec des sociétés australiennes, brésiliennes, canadiennes, chinoises, françaises et nigérianes. L’inauguration récente des champs pétrolifères de Hadida et de Alnigma a permis de porter la production à 136 000 barils par jour (bpj), contre 120 000 bpj fin 2012. Mais le conflit dans la zone de Hegleig et les problèmes sécuritaires au Darfour, en plus d’autres difficultés techniques qui ont freiné la reprise de la production, ont empêché le pays de tenir la cible initiale de 180 000 bpj.

Le secteur tertiaire a été le plus gros contributeur au PIB en 2012, dépassant de 2.3 points de pourcentage les prévisions pour l’année (44.7 %), grâce aux investissements privés dans la restauration, la santé et l’éducation. La préférence des banques commerciales pour les prêts à court terme face à une inflation en hausse explique le recul de la part du secteur de la construction (-0.4 %) par rapport à 2011. Du fait de coûts d’exploitation élevés, liés à la fin des subventions aux carburants, la contribution du secteur des transports se serait contractée de 1.0 % en 2012. Les perspectives d’essor du secteur de la santé et de l’éducation dans le cadre du DSRP-I sont minces, étant donné l’importance des contraintes budgétaires. Le secteur tertiaire devrait marquer le pas en 2013, de 0.3 %.

Les performances de l’industrie manufacturière ont été pénalisées par le niveau soutenu du prix de l’énergie et la dépréciation de la livre soudanaise, qui renchérissent les coûts de production. Mais ce sous-secteur devrait contribuer au PIB à hauteur de 0.2 point de pourcentage en 2013, en hausse par rapport aux 8.7 % de 2012, sous l’effet de l’augmentation attendue de la production de sucre et d’huiles alimentaires conformément à l’EPSSG 2012-14.

Les exportations ont dévissé, d’environ 52 % (en glissement annuel) par rapport à 2011, amputées par la perte du pétrole produit au Soudan du Sud, alors que les importations ont augmenté de 6.1 % de plus de prévu, portant le déficit de la balance courante à 10.2 % en 2012. La situation devrait se rétablir quelque peu en 2013, à 8.9 % (en recul de 1.3 point de pourcentage), grâce à la hausse attendue des apports de capitaux non créateurs de dette (essentiellement les transferts d’argent des migrants et les investissements directs étrangers [IDE]).

La demande globale s’est contractée en 2012, traduisant les ajustements liés à la partition et qui ont entraîné un recul de la consommation et de l’investissement publics. La baisse des investissements publics reflète aussi des difficultés sur le plan de l’aide extérieure. La demande intérieure devrait elle aussi fléchir encore en 2013 même si la montée en puissance des exportations d’or et de pétrole va probablement compenser ce recul.

Les perspectives à moyen terme du Soudan suscitent un optimisme prudent. Même si la croissance moyenne du PIB réel pour 2013 et 2014 devrait se situer à 3.6 %, la flambée de l’inflation et l’ampleur des déficits budgétaires et de la balance courante, conjuguées à la dégradation du taux de change, soulèvent de sérieuses inquiétudes. Tout dépendra des évolutions sur le front des ressources naturelles qui – si elles tirent la croissance aujourd’hui – ont de tout temps été à l’origine de nombreux conflits. Mais pour pouvoir exploiter à plein ses ressources naturelles, le pays va devoir adopter une stratégie crédible de résolution des conflits, s’engager fermement à maintenir la stabilité macroéconomique et déployer un plan de diversification clair pour promouvoir les secteurs hors pétrole et or, en améliorant son environnement des affaires et en misant sur une croissance profitant à tous.

Politiques macroéconomiques

Politique budgétaire

Le second plan stratégique quinquennal (SFYP 2012-16) et l’EPSSG 2012-14, récemment adossés au SMP du FMI et au DSRP-I 2012-14, continuent de dicter la politique économique du pays pour la période 2012-16. Mais le succès sur le plan macroéconomique dépend de l’aptitude à résoudre les difficultés de la crise budgétaire consécutive à la partition et à assurer la paix, intérieure et extérieure, notamment avec le Soudan du Sud.

L’absence d’accord avec ce pays sur le partage des recettes pétrolières est à l’origine d’un choc budgétaire, encore aggravé par la fermeture des oléoducs et les affrontements armés sur le site pétrolier de Hegleig. Face à un déficit plus grave que prévu au premier semestre 2012, les autorités ont pris des mesures d’austérité visant à réduire les dépenses et à gonfler les recettes. La politique de renflouement des caisses de l’État s’est articulée autour de l’augmentation de 2 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de la hausse de l’impôt pour le développement de 10 à 13 % et du doublement de la taxe sur les bénéfices (BPT) des banques, qui atteint désormais 30 %. Sur l’année, elle aura rapporté environ 1 % du PIB en 2012. La rationalisation des dépenses a entraîné la suppression progressive des subventions, la libéralisation du commerce du sucre et la restructuration des ministères. Mais les dépenses supplémentaires pour réparer les infrastructures de Hegleig et l’escalade des combats dans les États frontaliers du Kordofan méridional et du Nil bleu ont sapé ces efforts.

Les autres dépenses ont elles aussi augmenté plus que prévu, le secteur régalien et la sécurité (défense, armée, police et personnel paramilitaire) revendiquant 69 % du total. Malgré l’assainissement budgétaire, la politique reste expansionniste pour couvrir les dépenses liées aux conflits au Darfour ainsi que dans les États du Kordofan méridional et du Nil bleu. Pourtant, les dépenses sociales restent faibles (0.3 % du PIB). Une grande partie du déficit de 2012 a été financée à coup d’obligations d’État (certificats Musharaka ou GMC) et de garanties, avec deux conséquences : l’éviction des emprunteurs privés et la flambée de l’inflation. L’adoption d’un cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) devrait toutefois améliorer l’exécution du budget en 2013.

Le gouvernement entend poursuivre les efforts de mobilisation des recettes à travers diverses mesures, comme l’harmonisation d’une BPT de 20 %, l’introduction d’un taux de TVA à 5 % sur l’électricité, la réduction des exemptions de TVA et la suppression progressive des subventions aux carburants. La mise en œuvre de l’arrangement financier transitoire (TFA), signé en septembre 2012 avec le Soudan du Sud, devrait permettre de dégager des ressources supplémentaires, à hauteur de 1.6 % du PIB environ. Étant donné la lenteur de l’application du TFA, le budget 2013 a été préparé en prévision de la pire hypothèse (non-concrétisation de ces ressources), mais le ministère des Finances et de l’Économie nationale (MFNE) a assuré que les ressources additionnelles seraient allouées aux infrastructures, au service de la dette et aux dépenses sociales dès son entrée en vigueur effective.

La politique de dépenses a globalement toujours en ligne de mire la maîtrise des déficits. Les autorités envisagent donc de geler les recrutements dans la fonction publique, de réduire encore les subventions sur le gazole (de 30 %) et d’interrompre les transferts d’impôts agricoles aux gouvernements des États, qui représentent actuellement environ 10 % du total des transferts. Le gouvernement doit gérer à la fois l’effet restrictif sur la demande de la mobilisation prévue des recettes et l’effet inflationniste du niveau élevé de financement monétaire. Parallèlement, les dépenses d’équipement reculent et, avec le maintien des sanctions américaines, l’aide des donneurs est limitée. D’autres mesures seront nécessaires pour réduire les dépenses non prioritaires et étendre les filets de protection sociale.

Tableau 3 : Opérations financières de l'état (pourcentage du PIB)

 200920102011201220132014
Recettes totales (avec dons)16.519.318.91213.914.8
Recettes fiscales7.16.76.76.86.86.9
Recettes pétrolières------
Dons00.70.80.61.92.5
Dépenses totales (et prêts nets) (a)20.719.619.916.418.719.9
Dépenses courantes17.916.817.914.616.917.9
Sans les intérêts16.915.716.213.415.416.4
Salaires5.655.75.35.34.6
Intérêts11.11.71.21.51.5
Solde primaire-3.20.80.7-3.2-3.3-3.6
Solde global-4.2-0.3-1-4.4-4.8-5.1

Politique monétaire

Aucun accord n’ayant pu être trouvé avec le Soudan du Sud sur les droits de transit du pétrole, les conditions monétaires se sont dégradées en 2012. L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation (IPC) global a bondi à 36 % (contre 20 % en 2011), signe de la monétisation du déficit, de la détérioration du taux de change et de la suppression toujours à l’ordre du jour des subventions à l’alimentation et à l’énergie. Avec le redressement des conditions de l’offre, l’inflation devrait progressivement refluer.

Globalement, la politique monétaire est en grande partie déterminée par les opérations budgétaires et l’évolution du taux de change. La Banque du Soudan (BoS) entend faire appel à des certificats d’investissement du gouvernement (GIC), qui se substitueraient en partie aux GMC, et s’engage à limiter davantage les emprunts publics. Elle continue parallèlement de jouer sur le taux de change et les normes de réserves en devises, y compris la part de GIC détenus par les banques, pour stimuler l’offre de monnaie et diversifier les sources d’investissement public. Malgré le relèvement des normes de réserves, de 6 points de pourcentage (pour un taux de 12.0 % en 2011), la masse monétaire au sens large a progressé de 57.8 %, soit 11.0 % de plus que prévu pour 2012, à cause de l’obligation de financer le déficit.

Étant donné les effets d’éviction de l’investissement pour financer le déficit, l’offre de crédit aux entreprises reste très limitée – une situation encore aggravée par la sécession. Vu le recul des réserves de change et la pression sur la monnaie sur le marché informel, la Banque centrale s’est résolue à une forte dévaluation, de 66 %.

Alors que le ratio de fonds propres des banques a progressé de manière marginale entre 2010 et mars 2012 (de 10 à 11 %), le ratio brut prêts improductifs/encours total reste élevé, à 14 %, ce qui obère les profits des établissements. La dévaluation de la livre soudanaise devrait faire grimper le ratio des prêts improductifs à 15 % à la fin 2013, date à laquelle l’essentiel des prêts libellés en devises arrivera à maturité. Le niveau soutenu de l’inflation réduit les taux d’intérêt réels et grignote les marges des banques, accentuant ce faisant leur aversion au risque, ce qui a pour effet de réduire encore les prêts au secteur privé.

La BoS va devoir s’atteler à trois grands défis : la maîtrise de l’inflation, la stabilisation du taux de change et l’amélioration de la gestion des liquidités. La politique actuelle, axée sur la gestion des obligations de réserve et l’ancrage du taux de change, doit être coordonnée avec la politique budgétaire de réduction des déficits. Par ailleurs, une concertation accrue sur le marché interbancaire pourrait absorber les excès de liquidité, renforcer l’intermédiation financière et améliorer le mécanisme de transmission de la politique monétaire.

Dans l’évaluation des performances des politiques et des institutions des pays (CPIA) réalisée par la Banque africaine de développement (BAfD), le Soudan rétrograde de 0.33 point en 2012 pour sa gestion économique en général, en recul par rapport à la note de 3.33 de 2011, plombé par une appréciation défavorable des politiques budgétaire et monétaire. La note de la politique d’endettement reste inchangée, à 2.0, ce qui classe le Soudan en queue du peloton africain.

Coopération économique, intégration régionale et commerce

La sécession du Soudan du Sud a entraîné une restructuration importante de la balance des paiements du Soudan : le solde commercial s’est dégradé de 4.68 milliards USD, alors qu’il était en excédent en 2011 (de 1.34 milliard USD selon les estimations), mais grâce aux exportations d’or et de pétrole (6.9 milliards USD), la situation devrait s’améliorer en 2013 (-2.2 milliards USD). Entre juillet 2011 et juin 2012, les exportations, dominées par l’or et le bétail, ont été redirigées depuis la Chine (73 % pour 2010/11) vers les pays arabes (62 %). Les exportations à destination du Marché commun d’Afrique australe et d’Afrique orientale (Comesa) ont pratiquement doublé (12 %), l’Égypte se taillant la part du lion. Les produits vivriers et les biens manufacturés constituent toujours l’essentiel des importations. Mais les restrictions de change persistantes – notamment l’affectation de devises à certains secteurs et les seuils imposés aux banques en matière de réserves auprès de la BoS – pourraient freiner le commerce à l’échelle internationale et régionale.

L’emprunt extérieur, aide publique au développement (APD) comprise, s’est réduit comme peau de chagrin en 2012, avec la chute des prêts adossés au pétrole accordés par la Chine. Parallèlement, les IDE ont virtuellement disparu. Les transferts des migrants soudanais n’ont pas suffi pour compenser ce trou d’air dans les apports de capitaux. Face à l’aggravation du déficit de la balance courante, le gouvernement a engagé une révision en profondeur de sa politique commerciale à compter de janvier 2013, qui a pour ambition d’accroître la compétitivité des exportations, notamment face à un taux de change effectif surévalué, en supprimant entre autres les restrictions à l’utilisation des recettes d’exportation par les exportateurs. Mais le retard pris dans l’application du TFA pourrait entraîner de nouvelles ponctions dans les réserves en devises, déstabilisant la livre soudanaise sur le marché libre et compromettant ce faisant cette politique. Sans compter que les prêts et subventions programmés devraient représenter 1 milliard USD en 2013, en progression par rapport aux 390 millions de 2012. Les autorités prévoient de signer des contrats représentant respectivement 3.6 milliards et 300 millions USD en prêts et dons en 2013.

Malgré des pressions pour relever les droits de douane, le Soudan maintient ses engagements auprès du Comesa, de la Ligue arabe, de l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), de l’Union africaine (UA) et de la Zone de libre-échange des pays de la Ligue arabe (Gafta). Les négociations engagées en 1994 en vue d’accéder à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se poursuivent lentement. Le pays bénéficie encore d’un accès libre de droits aux marchés de l’Union européenne (UE) au titre de l’initiative « Tout sauf les armes » (TSA). Les protocoles qu’il vient de signer avec le Soudan du Sud et l’Égypte devraient améliorer l’ouverture des échanges et l’aider à intensifier ses efforts de développement. Les perspectives commerciales du Soudan devraient aussi s’éclaircir avec la mise en place d’un accord de partenariat économique intérimaire avec l’UE – en remplacement de l’accord de Cotonou relatif au groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP-UE) qui a pris fin en 2007.

Tableau 4 : Comptes courants (en pourcentage du PIB)

 2004200920102011201220132014
Balance commerciale0.5-1.25.74.3-3-0.82.6
Exportations de biens (f.o.b.)17.615.319.617.3910.813.7
Importations de biens (f.o.b.)17.116.513.91312.111.711
Services-2.8-2.9-3.2-2.2-3.2-3.8-3.5
Revenu des facteurs-7.8-7.8-8-4.3-5.2-5.7-6.1
Transferts courants5.21.93.31.71.21.51.3
Solde des comptes courants-4.9-10-2.1-0.5-10.2-8.9-5.7

Politique de la dette

Le Soudan reste lourdement endetté, avec un encours de la dette extérieure estimé à 63.3 % du PIB à fin 2011 (et 84 % en intégrant les arriérés). L’analyse de la viabilité de la dette (DSA) menée conjointement par la Banque mondiale et le FMI en 2012 confirme cette « situation de surendettement ». Alors qu’il est éligible à l’Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), le Soudan se heurte à différents obstacles pour bénéficier d’un allégement total : i) désaccords entre le gouvernement et les principaux créanciers sur la situation au Darfour ; ii) adéquation des ressources requises pour apurer les arriérés vis-à-vis des institutions financières internationales (IFI) ; et iii) manque de capacités techniques pour gérer la dette extérieure. À la suite d’une série de réunions du groupe de travail technique organisées par le FMI et la Banque mondiale en 2011, les progrès sont sensibles puisque la réconciliation de la dette a été achevée à 92 %. Un DSRP-I couvrant la période 2012-14 a été approuvé en juin 2012 et le gouvernement négocie un nouvel accord SMP avec le FMI afin de consolider les acquis et d’étayer la croissance à moyen terme.

La profondeur du déficit budgétaire en 2012 conjuguée aux contraintes à l’emprunt extérieur, s’est traduite par un creusement subi de la dette intérieure, estimée à 11 % du PIB, soit 1 point de pourcentage de plus que prévu. Elle devrait ressortir à 12 % du PIB en 2013. Le Soudan va devoir prouver son aptitude à assurer correctement le service de la dette tout en préservant sa stabilité macroéconomique. Il doit par ailleurs obtenir des assurances de la part de ses créanciers bilatéraux pour permettre le déploiement des mécanismes traditionnels d’allégement de dette.

Figure 2 : Part de l'encours de la dette extérieure dans le PIB et ratio du service de la dette sur les exportations 2013

Gouvernance économique et politique

Secteur privé

Le secteur privé est le premier employeur au Soudan, fournissant 75 % des emplois. Il est dominé par des activités à petite échelle agricoles, artisanales et informelles, qui occupent environ 60 % de la main-d’œuvre. Les autorités tablent beaucoup sur les agents privés pour assurer un développement durable. Le SFYP 2012-16 cherche à susciter des partenariats public/privé et à encourager les modes alternatifs de financement des projets de développement par le secteur privé. Conformément à la politique publique de réduction des effectifs après la partition, le ministère de l’Investissement a été dissous et la plupart de ses hauts fonctionnaires transférés au Haut Conseil pour l’investissement, rattaché au cabinet présidentiel. Un Comité de haut niveau est par ailleurs en cours de création qui devra notamment s’atteler à la délicate question du régime foncier – l’un des grands freins à l’investissement privé. Mais la résolution de la crise budgétaire devrait garantir un flux soutenu de crédits bon marché au secteur privé. Toute la difficulté consistera donc à attirer les investisseurs privés alors même que le déficit budgétaire sur la période de l’EPSSG 2012-14 s’annonce colossal. La révision des codes du travail, pour les rendre conformes aux législations et pratiques habituelles, pourrait par ailleurs ouvrir des perspectives aux entrepreneurs.

La persistance des conflits et des troubles sociaux, conjuguée à un niveau d’imposition élevé et des coûts de l’énergie soutenus consécutifs au plan d’austérité adopté en juin 2012, explique que le Soudan ait rétrogradé de trois places dans le classement 2013 du rapport Doing Business de la Banque mondiale, au 143e rang sur 185 pays, par rapport à 2012, ses notes relatives à la protection des investisseurs (-3), à l’obtention de prêts (-2) et au commerce transfrontalier (-2) ayant plombé le bilan.

Secteur financier

Le secteur financier reste dominé par les banques commerciales, les marchés obligataires et boursiers étant particulièrement sous-développés dans le pays. Les institutions financières non bancaires sont encore rares, y compris les compagnies d’assurance. La profondeur de l’intermédiation financière (représentée par le ratio M2/PIB) est faible (23.7 %), en progression d’à peine 1 point de pourcentage par rapport à fin 2011. La situation ne devrait guère évoluer en 2013, ce qui se traduit par une surabondance de liquidités bancaires. La politique régressive de crédit adoptée après la sécession et la liquidation de six établissements appartenant au Soudan du Sud ont comprimé le bilan des banques et accru la vulnérabilité du secteur. Quatre banques publiques règnent toujours en maître sur le paysage financier et même si, avec 29 autres établissements, elles détiennent 589 agences dans le pays, 41 % de ces agences se concentrent à Khartoum, la capitale. Une évaluation récente du FMI atteste de résultats en demi-teinte. Avec le relèvement du ratio d’adéquation des capitaux, de 10 % en 2010 à 11 % en mars 2012, le ratio des prêts improductifs sur l’encours total reste élevé (14 %) et devrait encore s’aggraver fin 2013 (15 %), à cause de l’impact négatif de la dévaluation de la livre soudanaise sur les emprunts confirmés libellés en devises. En outre, la flambée de l’inflation a singulièrement érodé les rendements des actifs et des titres, de respectivement 2.5 et 18.4 % environ en mars 2012 (contre 3.6 et 26.5 % en 2010), ce qui a renforcé l’aversion au risque des banques et freiné les crédits à l’économie.

La BoS continue d’exiger des banques qu’elles allouent au moins 12 % de leur portefeuille à des projets de microfinance pour améliorer l’accès au crédit des petits producteurs. Malgré tout, les prêts bancaires à l’agriculture et au développement social avaient reculé de 6.7 points de pourcentage fin 2011. Alors que leur niveau atteignait 17.5 % en 2010, il n’est plus que de 9.7 % en moyenne en 2012, la part réservée au développement social ressortant à un maigre 0.01 %. Les prêts au commerce ont progressé de 3.8 % en 2011 par rapport au taux de 27 % de 2010, avec un nouveau gain de 5 % en 2012.

La BoS poursuit ses efforts de renforcement du secteur financier, en incitant les banques à relever leur seuil de capital pour atteindre le niveau de 100 millions SDG. Fin 2012, sept banques sur 34 se sont révélées incapables de respecter cette norme. Par ailleurs, le montant nominal des prêts accordés ne doit pas dépasser 25 % du capital de la banque, afin de diluer les risques et de favoriser l’adéquation du capital. La BoS doit néanmoins réorganiser le secteur bancaire pour l’adapter aux nouvelles réalités économiques et financières, en mettant l’accent sur la révision du cadre juridique, réglementaire et institutionnel régissant le secteur, la rationalisation de l’actionnariat de la Banque centrale et l’approfondissement de l’intermédiation financière.

Selon l’évaluation CPIA de la BAfD sur les politiques structurelles, le score global du Soudan a reculé de 0.1 point en 2012 (pour une note de 2.5 en 2011) à cause de ses performances médiocres sur le plan de l’intégration régionale et des échanges. La note concernant le secteur financier et l’environnement des affaires reste inchangée.

Gestion du secteur public, institutions et réformes

En dépit des progrès obtenus sur le plan de la gestion du secteur public, grâce à la modernisation de l’administration fiscale engagée depuis une dizaine d’années, les réformes de décentralisation doivent se poursuivre, par le biais du fédéralisme budgétaire – un impératif que la crise budgétaire récente ne fait que souligner. La part des transferts fédéraux aux gouvernements d’État dans les dépenses totales recule, ce qui risque de compromettre la capacité de ces derniers à mener à bien leurs missions, surtout pour fournir des services de base aux populations démunies.

En 2010, les autorités avaient annoncé leur intention de privatiser l’année suivante toutes les entreprises publiques recensées par le comité technique en charge de la privatisation. La liste comprend 22 entités, dont les usines sucrières Sinnar et Halfa, les plus anciennes et les plus grandes. Mais le processus a achoppé sur de multiples obstacles techniques et bureaucratiques, notamment la crainte de l’agitation sociale qui pourrait naître des licenciements et de la maigreur des compensations accordées aux travailleurs concernés.

Le Soudan a mis en place les bases d’un régime légal de protection des droits de propriété et le respect des contrats est une réalité, même si cela implique un long processus de mise en œuvre. Les textes régissant les investissements – dont la loi de promotion des investissements de 1999 amendée en 2008 – couvrent tous les cas de figure. Le Haut Conseil pour l’investissement a soumis une proposition de loi pour un nouveau texte de promotion des investissements, dont les dispositions devraient être plus généreuses.

Le régime juridique est relativement transparent, y compris pour le régime foncier lié à la propriété franche, qui concerne environ 1 % des terres. Mais pour la fondation Heritage, les droits de propriété privée ne sont pas correctement respectés à cause de faiblesses de l’appareil judiciaire qui sapent son indépendance. Dans la pratique, si l’indépendance de la justice est satisfaisante, on note des irrégularités en différents points du territoire, dont certaines sont dues à des problèmes d’effectifs.

L’enregistrement des droits de propriété est relativement simple (avec un délai de neuf jours, contre 65 pour l’Afrique subsaharienne) mais, en dépit des commissions qui se sont multipliées pour introduire un régime foncier, les investisseurs ont du mal à obtenir des terrains vierges à cause de nombreuses revendications tribales profondément ancrées.

En matière de processus budgétaire, l’exécution des dépenses se heurte souvent à plusieurs priorités concurrentes. Si les postes relevant du chapitre 1 (traitements et salaires) sont en général exécutés, la moitié seulement environ des projets de développement prévus au budget sont effectivement mis en œuvre. La crédibilité budgétaire souffre encore du manque de préparation et de difficultés au moment de l’exécution. La situation explosive du pays se traduit souvent par des dépenses extrabudgétaires qui prennent le pas sur les dépenses sociales.

Le Soudan n’a pas encore adopté de CBMT ni mené à son terme le Programme d’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA). La concertation entre le pouvoir central et les autorités infranationales sur les politiques à mener reste donc faible. Le gouvernement entend introduire en 2013 un compte de trésorerie unique en mettant la dernière main aux dispositions juridiques et réglementaires requises. L’introduction en parallèle d’un CBMT devrait améliorer la gestion financière.

La délivrance des services est médiocre, à cause d’un système d’incitations décourageant – notamment la rémunération des fonctionnaires aux compétences et l’absence de formation systématique pour créer de véritables parcours professionnels dans la fonction publique. Le népotisme en fonction des affiliations politiques vient encore compliquer la donne. Sans oublier l’érosion des salaires réels, grignotés par l’inflation, qui pourrait réduire à néant les incitations professionnelles.

La corruption est endémique, le Soudan se classant en avant-dernière position dans l’indice 2012 de perception de la corruption, à la 173e place sur 176 (trois pays se partageant le bas du tableau). En outre, le rapport de l’inspecteur général pour 2011, présenté en 2012, a révélé que de nombreuses agences avaient refusé de se soumettre au contrôle et que les malversations avaient augmenté de plus de 50 % au cours des trois dernières années. Les proches de hauts fonctionnaires sont souvent à la tête d’entreprises qui font des affaires avec le pouvoir. Du fait de groupes d’intérêts solidement établis, aucun mécanisme ne permet de contrôler le bon respect des recommandations découlant des audits par la direction.

Gestion des ressources naturelles et environnement

Le Soudan est tributaire de son agriculture et de ses ressources naturelles. La part du pétrole dans le budget depuis 15 ans tourne autour de 30 % en moyenne. La croissance à moyen terme continuera de dépendre des ressources naturelles, essentiellement le pétrole et l’or, même après la sécession. Le gouvernement vient de signer des contrats d’exploration et de partage de la production avec des compagnies pétrolières de six pays. Parallèlement, près de 80 entreprises ont obtenu des permis de prospection d’or dans environ 120 sites, en plus des 40 sociétés déjà opérationnelles. Cette ruée vers l’or suscite des inquiétudes grandissantes pour l’environnement et fait planer la menace d’un « syndrome hollandais », surtout face au déplacement continu de la main-d’œuvre agricole vers les activités d’extraction et les industries artisanales connexes – sans parler de l’épuisement des réserves superficielles.

Alors même que le pays a adopté une loi-cadre sur l’environnement en 2001 et s’est doté d’une législation sectorielle qui prend en compte l’écologie, en plus de la structure fédérale chargée d’assurer la gouvernance de l’environnement, les résultats du Soudan en la matière sont plus que décevants faute de pouvoir faire respecter les textes et par manque de moyens humains et financiers.

Le Programme des Nations Unies pour le développement (Pnud) aide les autorités à élaborer leur deuxième communication nationale sur le changement climatique. Il soutient par ailleurs le Haut Conseil pour l’environnement et les ressources naturelles dans la finalisation du Programme d’action national d’adaptation au changement climatique et du plan national d’exécution, dans le but d’interdire progressivement les polluants organiques persistants. Ces deux documents ont reçu l’aval du gouvernement avant d’être soumis au secrétariat du Fonds pour l’environnement mondial (FEM). Le Pnud soutient également les partenaires nationaux et internationaux dans la formulation d’un cadre environnemental stratégique pour la gestion des eaux transfrontalières et des problèmes environnementaux dans le bassin du Nil.

Enfin, les autorités se sont rapprochées du FEM pour le financement d’un projet d’adaptation des moyens de subsistance des ruraux au changement climatique, qui sera mis en œuvre par le Fonds africain de développement (FAD). Toutes ces initiatives concourront peut-être à protéger l’environnement et à accélérer les progrès en direction de l’objectif du Millénaire pour le développement (OMD) 7, relatif à la stabilité environnementale.

Contexte politique

Sous l’égide du président en exercice, le Parti du congrès national (NCP) a continué de diriger le gouvernement d’ouverture constitué après la sécession. Le paysage politique a été marqué par les mesures d’austérité introduites en juillet 2012 pour réviser le budget qui avait été approuvé auparavant. Des émeutes contre la vie chère ont explosé, virant aux manifestations antigouvernementales dans l’esprit du Printemps arabe, les manifestants réclamant pendant des jours la démission du gouvernement. La répression policière a été féroce et a entraîné l’arrestation provisoire d’un millier de personnes dans tout le pays. Le SWTUF a vu d’un mauvais œil ce virage vers l’austérité et a menacé d’organiser des grèves nationales pour réclamer des hausses de salaire. Le président a accepté une augmentation du salaire minimum, effective à compter de janvier 2013, et qui pourrait refroidir les ardeurs syndicales. En septembre 2012, le gouvernement a annoncé avoir déjoué un coup d’État « dissident », perpétré par d’anciens hauts responsables pro-gouvernementaux dont certains ont été incarcérés. Même si, officiellement, le Soudan a mis fin à la censure directe de la presse en 2009, six quotidiens du pays ont été suspendus : Al-Wifag, Al-Mushdal Alan, Akher Lahza, Al-Sahafah, Al-Jarida et Al-Miedan. Pour certains, la suspension a été décidée avant l’annonce du plan de suppression des subventions par l’État. Pour d’autres, elle vient en représailles de leur soutien aux insurgés incarcérés de septembre.

Contexte social et développement humain

Développement des ressources humaines

Le Soudan poursuit ses efforts pour développer les services de base en matière d’eau et d’assainissement, d’éducation et de santé, y compris pour la lutte contre le VIH/sida. Il cherche aussi à élargir l’accès des particuliers et des collectivités à des services de base renforcés de qualité, notamment à destination des femmes, des jeunes, des enfants et des groupes vulnérables, afin de les inciter à les utiliser. Mais la dotation au développement social (y compris santé et éducation) dans le budget actuel représente 2.1 % du total des dépenses et devrait tomber à 1.9 % en 2013. En outre, le conflit a interrompu pendant plusieurs années le fonctionnement des institutions et des systèmes de délivrance des services de santé et d’éducation, qui ont d’énormes besoins financiers – une situation qui risque fort de compromettre la réalisation des OMD. La deuxième enquête de santé auprès des ménages soudanais (SHHS 2009) a fait apparaître des taux nets de scolarisation (TNS) dans l’enseignement élémentaire de respectivement 43 et 46 % pour les filles et les garçons (l’indice de parité s’établissant à 0.94), mais avec de fortes disparités régionales. Ainsi dans l’État de Khartoum (essentiellement urbain), le TNS atteint 85 %, alors que dans le Kassala et le Darfour occidental (essentiellement ruraux), il n’est que de 48 et 54 % respectivement. Dans le secondaire, le taux net de fréquentation est de 34 % à l’échelle du pays, avec un indice de parité de 1.09. Le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans est passé de 106 pour 1 000 naissances vivantes en 2009 à 105 pour 1 000 en 2010. La prévalence du VIH/sida chez les 15-49 ans aurait atteint 0.1 % en 2012. Des services mobiles de sensibilisation au VIH/sida, avec dépistage et conseils, à l’intention des personnes déplacées et des populations vulnérables ont été organisés pour améliorer l’accès. La politique de lutte contre le VIH/sida du Soudan remonte à 2004 et la plupart des ministères de la Santé, à l’échelle fédérale et des États, ont des structures de gouvernance opérationnelles. La collaboration entre les autorités, le groupe thématique des Nations Unies sur le VIH/sida et l’Onusida au Soudan a permis d’organiser des campagnes de sensibilisation et de plaidoyer.

Le risque de paludisme est élevé, mais à des degrés divers. La forme symptomatique de la maladie concerne 17.5 % des consultations ambulatoires et environ 11 % des hospitalisations. Selon le dernier rapport annuel du Programme national de contrôle du paludisme, les cas d’infection ont significativement reculé entre 2001 et 2011, de 7.5 à 3.1 millions, alors que les décès chutaient de 35 000 à 8 844 sur la même période. Les hommes ont légèrement plus tendance à être infectés que les femmes, et les ruraux pratiquement trois fois plus que les citadins. La prévalence est la plus forte dans les États du Nil bleu et du Darfour occidental (respectivement 12.5 et 7.1 %).

La prévalence de la tuberculose sous toutes ses formes est estimée à 188 cas sur 100 000 personnes en 2012, même si le taux de dépistage est médiocre (environ 60 %). La couverture vaccinale (BCG) des personnes âgées de 12 à 23 ans atteignait 74 % en 2010. L’État s’est doté d’une politique et de directives claires de lutte contre la tuberculose en janvier 2007. Ensuite, plusieurs politiques et documents stratégiques ont été élaborés et validés par les autorités, comme le Plan stratégique contre la tuberculose 2009-13 et le plan de formation des ressources humaines à la lutte contre la tuberculose 2010-14. Le Soudan a connu récemment la pire épidémie de fièvre jaune en 20 ans, avec environ 83 victimes pour 800 cas suspectés au Darfour. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) et le Department for International Development (DfID) du Royaume-Uni ont coopéré avec les autorités pour vacciner plus de 2 millions de personnes en 2012.

Réduction de la pauvreté, protection sociale et travail

Selon les dernières estimations du Bureau central des statistiques (CBS, 2009), 46.5 % des Soudanais vivent dans la pauvreté. Des calculs récents effectués à partir des statistiques 2009 montrent par ailleurs que, étant donné le niveau des inégalités, il faudrait augmenter le revenu réel par habitant de 2.2 % par an pour parvenir à réduire la pauvreté et la faim de moitié d’ici à 2015. La récession de 2012 et la flambée de l’inflation auront donc significativement dégradé le niveau de vie d’un nombre croissant de Soudanais pauvres. Sans compter que la guerre civile persistante a entraîné le déplacement de populations, ainsi privées de leurs moyens de subsistance, et attisé le chômage des jeunes (25 %) et des diplômés (50 %), aggravant ce faisant la pauvreté et les inégalités. En outre, l’équilibre entre les enveloppes budgétaires pour l’armée, censée gérer les troubles intérieurs et, de plus en plus, assurer la sécurité dans les zones de conflit, et celles affectées aux dépenses sociales pour réduire la pauvreté relève du casse-tête. Le programme de relance de l’agriculture – l’un des volets clés du SFYP 2012-16 pour assurer une croissance diversifiée et profitant à tous – n’a pas été suffisamment financé en 2012 du fait de la chute imprévue des recettes fiscales au cours de sa première année de mise en œuvre. Le nombre de travailleurs étrangers déclarés a atteint 94 200 en 2012, soit pratiquement dix fois plus qu’en 2008 ; 6.5 % d’entre eux sont des travailleurs très qualifiés. Mais l’accord de coopération qui vient d’être signé avec le Soudan du Sud devrait améliorer l’équilibre des comptes – sans parler de la situation politique et sécuritaire.

Le Soudan n’a guère de systèmes officiels de protection sociale et le projet d’assurance chômage n’a pas encore été approuvé. Le fonds Zakat, qui s’inspire des principes de l’Islam, le fonds pour la sécurité sociale et le fonds national pour les retraites sont censés couvrir les besoins des populations pauvres et vulnérables – mais étant donné l’augmentation de la demande, ils manquent perpétuellement de ressources. L’aide de la dernière chance continue de provenir de la famille ou de dispositifs informels.

La population active serait de 7.4 millions environ, pour un taux de chômage de 20.0 % en 2012, en hausse de pratiquement 4.2 % par rapport à 2011. Cela signifie que la plupart des nouveaux entrants sur le marché du travail sont en demande d’emploi, notamment les jeunes qui affichent un taux de chômage supérieur à la moyenne (environ 25 %). Les codes du travail de 1997 sont toujours en vigueur, qui imposent une semaine de 48 heures officiellement et prévoient un salaire minimum. Mais la réduction des effectifs de la fonction publique et les mesures d’austérité ont assombri un peu plus les perspectives de création d’emplois formels dans le secteur public. Le secteur privé informel continue d’être un employeur de dernier ressort, qui aurait créé environ 60 % des emplois en 2011. Les autorités ont récemment augmenté le salaire minimum mensuel à 450 SDG (soit environ 102 USD en mars 2013). Mais le SWTUF défend un salaire minimum de 1 916 SDG (soit le quadruple du montant actuel), censé pouvoir maintenir une famille de six personnes au-dessus du seuil de pauvreté. Si le Soudan a ratifié sans réserve la Convention relative aux droits de l’enfant, la prévalence du travail des enfants reste préoccupante, signe d’une pauvreté tenace, du sous-financement de l’enseignement de base et, bien entendu, des conséquences des conflits. La promotion de la création d’emplois et le développement des ressources humaines sont deux axes clés du DSRP-I, mais le recul des recettes publiques en 2012 sous l’effet de la crise budgétaire empêche l’État de tenir ses engagements. Avec le retour de la croissance en 2013, cette contrainte devrait être en partie levée. Quant à la révision et la modernisation des codes du travail, elles pourraient permettre de créer de nouvelles opportunités pour les entrepreneurs.

Égalité hommes-femmes

Selon les chiffres 2009 du CBS, le taux d’alphabétisation des plus de dix ans s’établirait à 66 %, avec un écart entre les hommes (75 %) et les femmes (56 %) et de fortes différences géographiques : respectivement 86 et 75 % des hommes et des femmes en ville sont alphabétisés, contre 66 et 45 % à la campagne. Mais l’enquête SHHS 2010 a montré que 45 % seulement des jeunes femmes âgées de 15 à 24 ans étaient alphabétisées, avec un écart entre les plus pauvres et les plus riches (respectivement 20 et 61 %). Le rapport a aussi révélé que le nombre d’accouchements assistés par du personnel soignant formé avait progressé (de 57 % en 2006 à 72 % en 2010) alors que les accouchements dans un établissement médical représentaient 21.0 % de toutes les naissances en 2010 contre 19.4 % en 2006. Mais les inégalités géographiques sont importantes : 89 % des accouchements en ville bénéficient de l’aide d’un personnel soignant formé, contre 66 % à la campagne.

L’édition 2012 du rapport d’avancement des OMD indique que les femmes représentent 59 % des employés dans les secteurs non agricoles. Conformément au programme de prêts sensibles au genre, la BoS a annoncé de nouvelles politiques qui imposent aux banques d’allouer un minimum de 12 % de leurs portefeuilles à des projets de microfinance, dont 70 % doivent viser les zones rurales parmi lesquels 30 % des projets portés par des femmes.

Bien qu’il n’y ait pas de dispositions légales restreignant l’accès des femmes à la propriété et à la terre, cet accès est de facto limité du fait de traditions bien ancrées, surtout à la campagne. Une clause de non-discrimination garantit l’égalité des sexes dans la Constitution – assortie de dispositions imposant l’égalité des salaires à travail égal – mais aucun texte n’interdit la discrimination à l’embauche sur la base du sexe.

Dans l’évaluation CPIA de la BAfD relative aux politiques d’insertion sociale/d’équité, la note globale du Soudan, de 2.5 en 2011, progresse de 0.2 point en 2012, grâce à de meilleurs résultats en matière d’égalité des sexes (1.0), de développement des ressources humaines (0.2) et de protection sociale et de travail (0.1). En revanche, sa performance reste inchangée sur le front des politiques d’environnement et d’équité dans l’utilisation des ressources de l’État.

Analyse thématique : Transformation structurelle et ressources naturelles

Le Soudan a connu une profonde mutation structurelle depuis 15 ans, grâce à l’exploitation commerciale des gisements de pétrole découverts au mitan des années 70. Le sous-secteur pétrolier a bénéficié du développement des infrastructures d’exportation (oléoducs et port) en 1999, mais aussi de la flambée des cours mondiaux, du début des années 90 au milieu des années 2000, de la conclusion de l’Accord de paix global (CPA) en 2005 et de l’afflux des IDE. Entre 1999 et 2011, le PIB réel a progressé en moyenne de 6.6 % (contre un taux moyen de 2.0 % au cours de la décennie précédente). Bien que la contribution du pétrole à la valeur ajoutée soit modeste, atteignant en moyenne 11 % entre 1999 et 2011, elle a provoqué une révolution structurelle dans les finances publiques et la balance des paiements, le secteur assurant 48.0 % des rentrées fiscales et 82.7 % des exportations. La part de l’agriculture dans le PIB a chuté en moyenne d’environ 9 points de pourcentage entre 1999 et 2011 – alors que le secteur assurait en moyenne 42.5 % du PIB au cours de la décennie précédente. Ce renversement s’explique en grande partie par les effets conjugués du syndrome hollandais, de la récession mondiale et du maintien des sanctions américaines. Si la part des industries manufacturières dans le PIB a progressé d’un médiocre 0.1 % en moyenne entre 1999 et 2011 (pour une part moyenne de 8.2 % entre 1989 et 1998), le secteur a lui aussi connu un profond changement structurel avec le recul des textiles et la montée en puissance de la pétrochimie. Les usines de filature et de textile (32) continuent de tourner à 43.6 % des capacités installées, victimes du recul de la production de coton, passée de 1.3 million de balles en 1970-71 à 80 000 en 2011, et de la forte concurrence des produits d'importation à bas prix. Mais d’importants acteurs de la filière pétrolière aval ont fait leur apparition (Khartoum Petrochemical Plant, Petrochemical Trading Company et les raffineries de Khartoum, d'El Obied et de Port Sudan) et qui, en investissant près de 1.8 milliard USD, ont en partie compensé le déclin de l’industrie textile.

L’agriculture reste le principal moteur d’une croissance diversifiée, employant près de 42 % de la main-d’œuvre (CBS, 2009) et assurant 34.8 % du PIB en 2012 selon les estimations. La priorité mise par l’EPSSG 2012-14 sur la substitution des importations de produits essentiels (blé, sucre et huiles alimentaires) et le développement des produits d’exportation (coton, bétail et gomme arabique) devrait donner un coup de fouet au secteur. Les autorités devront pourtant s’atteler au problème critique de la surévaluation de la monnaie si elles veulent améliorer les performances de l’agriculture, d’autant que malgré des cours internationaux propices depuis 2004, les exportations de coton en volume ont connu un déclin historique, largement dû à ce problème de change.

L’EPSSG 2012-14 met l’accent sur le développement de l’or et du pétrole pour compenser la chute des rentrées en devises. La raffinerie d’or du Soudan – avec des capacités annuelles de 270 tonnes – a été inaugurée en 2012 pour encourager la transformation sur place. Depuis 2011, la BoS intervient sur le marché de l’or – à la fois comme acheteur et comme exportateur – afin de décourager les contrebandiers. Cela explique aussi le niveau modeste des royalties (7 %) et de la taxe BPT (15 %) pour les entreprises de ce secteur. En 2012, le gouvernement a signé des contrats de prospection pétrolière et de partage de la production avec des sociétés australiennes, brésiliennes, canadiennes, chinoises, françaises et nigérianes. Les réserves prouvées représenteraient 762 millions de barils. Alors que le Soudan a su profiter de ses ressources naturelles pour développer une industrie aval de raffinerie (avec une capacité de 90 000 bpj) et de transformation plastique (20 millions de sacs tissés par an), l’industrie agroalimentaire reste vitale pour le développement des petites et moyennes entreprises (PME), qui sont l’épine dorsale de l’activité privée dans le pays. L’industrie alimentaire surclasse les autres filières manufacturières en termes de productivité totale des facteurs et de covariance, signe qu’un déplacement de la part de marché vers cette activité renforcerait encore un peu plus la productivité.

Les ressources naturelles du Soudan sont bien une source importante de richesse, mais elles sont aussi l’objet d’une concurrence féroce et de conflits. Entre 1999 et 2011, la gestion des ressources pétrolières aura été l’un des plus épineux casse-têtes pour le gouvernement d’unité nationale (GNU). Le NCP et le Mouvement de libération du peuple soudanais – deux partenaires du GNU à la fin de l’année 2011 – se sont régulièrement opposés autour de cette question, faute de divulgation des accords passés entre le gouvernement fédéral et les compagnies pétrolières, mais aussi de contrôle indépendant des statistiques publiées.

Depuis la sécession du Soudan du Sud, la gestion des ressources naturelles, de l’eau, des terres et des métaux précieux continue d’être une source de tensions. Le Soudan ne s’est pas encore engagé en faveur de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI), qui renforcerait l’ouverture et réduirait l’opacité. Une stratégie nationale de long terme conçue sous l’égide de l’EITI offrirait un cadre pour synthétiser les directives en vigueur conservées par le SFYP 2012-16, la loi-cadre sur l’environnement de 2001 et la loi portant création de la commission nationale foncière, conformément aux termes du CPA de 2005. L’introduction d’une règle simple, consistant à lier le niveau de l’épargne nationale de long terme tirée des ressources naturelles au rythme d’épuisement de ces ressources permettrait d’améliorer la gestion macroéconomique, de promouvoir une bonne gouvernance et d’éviter les conflits. L’atténuation de la perte de ressources naturelles devient par ailleurs essentielle pour endiguer la déforestation, qui devrait augmenter de 1.5 à 2.2 % à cause du fort recul du couvert forestier (de 29.6 à 11.6 %) depuis la sécession. L’agriculture et l’élevage seraient les grands gagnants de cette politique, sachant que la concurrence est déjà vive entre agriculteurs, éleveurs et autres usagers de ces ressources (dont les sociétés minières) et à l’origine de violents conflits.

Une budgétisation efficace du pétrole et la déconnexion de l’économie du cycle pétrolier faisaient partie des priorités du CPA de 2005. Trois mécanismes spécifiques ont été mis en place pour contribuer à la gestion de la manne pétrolière : le compte de stabilisation des recettes du pétrole ; une législation relative à la responsabilité budgétaire ; et la fixation de prix du pétrole de référence pour l’enveloppe budgétaire. Mais la pression exercée sur les dépenses, liée aux différents engagements du pays vis-à-vis des accords de paix (CPA, Darfour et Soudan oriental), et l’augmentation consécutive du nombre d’agents publics pour suivre ces dossiers ont mis à mal ces mécanismes. Ce faisant, la réponse budgétaire de ces dix dernières années a largement été procyclique et le niveau de la pression fiscale a reculé d’environ 2 points de pourcentage par rapport à la décennie précédente, alors que le poids des impôts sur la croissance de la productivité totale des facteurs a augmenté. Ces évolutions ont entraîné un surcroît de dépenses, qui sont venues compliquer la gestion macroéconomique après la sécession. L’incitation à transformer l’or sur place afin de compenser la chute des réserves de change pourrait accentuer le risque de syndrome hollandais, en poussant la main-d’œuvre travaillant dans l’agriculture et l’élevage vers l’or et d’autres industries artisanales connexes – sans parler de l’épuisement des filons superficiels.

Du fait de la forte intensité capitalistique de la production de pétrole, tous les équipements et les services connexes ont été sous-traités. Par ailleurs, les instruments de prospection et de détection de l’or – et les produits chimiques pour dissoudre les roches – sont en grande partie importés. Malgré de faibles liens en amont avec des fournisseurs locaux, le secteur pétrolier du Soudan a su créer des liens en aval prometteurs avec les industries de raffinage et de transformation du plastique. En outre, la toute nouvelle raffinerie d’or permettra de développer des liens avec les bijoutiers, les incitant à se fournir localement en matière première. L’approfondissement de ces liens en amont et aval dans le secteur des minéraux précieux exige de renforcer les capacités des entrepreneurs locaux afin de leur permettre d’intégrer la chaîne de valeur. Mais il faut aussi souligner le rôle positif des liens budgétaires, à travers une épargne publique accrue alimentée par les recettes tirées des ressources naturelles et des investissements supplémentaires dans les capacités de production. Cela permettrait aussi de minimiser les risques.

Notes

1. Le gouvernement poursuit ses efforts et alloue des fonds au Bureau central des statistiques (CBS) pour l’aider à produire des données macroéconomiques actuelles et historiques distinctes, complètes et cohérentes.

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