À l’instar des années précédentes, l’Afrique n’a pas noté de véritables progrès en 2010 dans le cycle de négociations commerciales de Doha menées sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Censées avoir abouti en décembre 2005, ces négociations sont pratiquement au point mort depuis 2008. Aucune franche avancée n’a été obtenue en 2010, les réunions informelles n’ayant pas réussi à empêcher le report des négociations sectorielles. Quelques faits saillants ont cependant marqué l’année, comme l’accord général sur le commerce des bananes (GATB) (ou « accord bananes » ; BAfD, OCDE et CEA, 2010) et la progression des négociations sur le commerce du coton et les barrières non tarifaires (BNT). Le groupe Afrique s’est d’ailleurs fortement investi sur cette question des BNT (CEA et CUA, 2011).

Malgré le renouvellement des engagements pris au plus haut niveau lors du Forum économique mondial de Davos, en janvier 2011, pour faire aboutir les négociations de Doha, et face à l’arrêt quasi total des négociations, il est évident que les pays les moins avancés (PMA) ne pourront pas profiter d’une « récolte précoce»1 . Cette situation suscite des interrogations sur les gains, en termes de développement, auxquels une grande majorité de pays africains doivent renoncer et appelle à une réévaluation de la manière dont le cycle de Doha aborde les préoccupations de développement dans les négociations actuelles. En outre, si la marge de manœuvre politique n’est pas suffisamment reflétée dans l’engagement unique, à travers notamment des flexibilités appropriées, un traitement spécial et différencié et de réels engagements pour l’accès aux marchés des pays africains, l’aptitude des pays africains à œuvrer à la transformation économique structurelle et à tendre vers des objectifs d’industrialisation par le biais de leur programme commercial pourrait être gravement compromise à l’avenir.

L’impasse des négociations depuis 2005 a également déplacé l’attention sur d’autres formes de relations commerciales en Afrique. Les accords de préférence commerciale tels que la loi Agoa (encadré 3.1) et la coopération Sud-Sud avec d’autres économies en développement, comme la Chine, l’Inde et le Brésil, sont autant de mécanismes importants pour faire avancer le développement économique de l’Afrique et son programme de diversification.

Encadré 3.1. Revisiter les partenariats commerciaux actuels : une décennie de préférences commerciales selon les dispositions de la loi Agoa

La loi Agoa régit les relations commerciales entre les États-Unis et l’Afrique depuis 2000 et a obtenu un certain nombre de résultats tangibles. Les exportations de l’Afrique en direction des États-Unis ont augmenté, passant de 23 milliards de dollars (USD) en 2000 à 81 milliards en 2008 et ce, malgré l’exclusion de certains produits d’exportation majeurs du continent, comme le sucre, les arachides, les produits laitiers et le tabac. Pendant cette période, les investissements directs étrangers (IDE) et l’emploi ont eux aussi progressé, plus de 300 000 emplois ayant été créés en Afrique.

Malgré ces faits saillants, l’Agoa est souvent critiquée pour son incapacité à contribuer à une plus grande diversification commerciale, à la croissance et au développement. Les effets positifs de l’Agoa n’ont pas concerné de manière égale tous les pays ni tous les secteurs. Près de la moitié des pays d’Afrique subsaharienne éligibles en bénéficient actuellement mais seulement dans un nombre limité de secteurs. L’incapacité du continent à diversifier ses échanges de produits agricoles, qui représentent moins de 1 % des exportations au titre de l’Agoa, s’explique en partie par les quotas frappant le sucre, le tabac, les produits laitiers et les arachides. En outre et bien que l’Agoa ait été reconduite jusqu’en 2015, les incertitudes planant sur son avenir ont freiné les investissements nécessaires, ne laissant guère de temps à l’Afrique pour développer ses capacités de production et consolider les gains qu’elle retire de cet accord préférentiel.

Une prolongation de l’Agoa au-delà de 2015 donnerait suffisamment de temps aux investisseurs pour récupérer leur mise, réaliser des profits et exploiter ce faisant à plein les dispositifs de la loi. Mais les bénéficiaires de l’Agoa rencontrent d’autres problèmes, qui doivent être résolus. C’est le cas notamment de l’intensification de la concurrence depuis le démantèlement de l’Accord multifibres (AMF) en 2005, qui a ouvert le secteur de l’habillement aux pays asiatiques. Cela a entraîné une érosion des préférences, des désinvestissements et une poussée du chômage dans les pays où l’Agoa avait, au départ, favorisé une certaine industrialisation du secteur textile. Par ailleurs, l’Agoa n’a pas envisagé l’impact du retrait d’un pays africain de la liste des ses bénéficiaires sur les autres partenaires régionaux, qui peut détruire la chaîne de valeur régionale qui s’est mise en place. Enfin, l’Agoa n’a pas prévu de mécanismes de promotion de concepts novateurs pour les partenariats public/privé (PPP) en vue d’investir dans les infrastructures, d’améliorer l’efficacité opérationnelle et de réformer le marché des services logistiques, surtout en ce qui concerne la réglementation des transports en Afrique.

Les impacts positifs, réels, qu’a pu avoir l’Agoa ne doivent pas occulter la nécessité de revoir ses dispositions pour tenir compte de ces difficultés. Cela permettrait de mettre davantage l’accent sur une meilleure intégration, une plus grande accessibilité et davantage de pérennité. Ce faisant, tous les pays d’Afrique subsaharienne pourraient profiter de ses dispositions et élargir leur gamme de produits d’exportation. Le nouveau texte devrait aussi réorienter les IDE vers l’agriculture, et non plus uniquement vers les secteurs du pétrole, du textile et de l’habillement. Il doit pour cela aider les bénéficiaires à se conformer aux normes et aux mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et à éliminer les contraintes pesant sur l’offre. Enfin, une diversification ciblée des exportations et des dispositions sur les limitations sectorielles pour éviter toute érosion commerciale à l’avenir devraient également faire partie de cette révision.

Source : CEA et CUA (2011) et Páez et al. (2010).

À l’instar des négociations de Doha, les discussions autour des APE n’ont guère progressé en 2010. Elles semblent toujours achopper sur les mêmes questions litigieuses qu’auparavant, dont la dimension « développement » des APE, les définitions de « l’essentiel des échanges commerciaux » et de la « nation la plus favorisée » (NPF), les taxes à l’exportation, l’intégration régionale, les restrictions quantitatives, les sauvegardes spéciales pour l’agriculture, la clause de rendez-vous et les règles d’origine (UA, 2010b).

Comme lors des négociations commerciales multilatérales, la manière dont ces questions litigieuses seront traitées dans un accord final conditionnera le recours stratégique à des politiques commerciales pour résoudre les problèmes de développement et d’industrialisation en Afrique. Ainsi, si les taxes à l’exportation sont bannies dans le cadre des APE, certains pays africains risquent de ne pas disposer d’une marge de manœuvre politique suffisante pour aborder la question des recettes et de la valeur ajoutée qui est au cœur de leurs objectifs en matière de politique fiscale et industrielle. Ils seront donc probablement amenés à élargir leur assiette fiscale pour intégrer cette perte de revenu. De même, une définition étroite de l’essentiel des échanges commerciaux et de la NPF pourrait limiter les possibilités de négocier de futurs accords commerciaux avec des tierces parties. Ce faisant, cela pourrait freiner l’ancrage des politiques de transformation visant une croissance tirée par les exportations. Enfin, des règles d’origine qui interdisent le cumul de PMA africains, quelle que soit l’appartenance à tel ou tel APE, nuiront à la création d’une chaîne de valeur régionale. Ces règles affaibliront aussi l’impact des politiques d’intégration régionale qui visent à désenclaver certains pays, notamment par le biais de la facilitation des échanges.

À la lumière de ce qui précède, la conclusion d’APE complets à brève échéance paraît hautement improbable. Dans un document de position sur les APE (UA, 2010a), les pays africains ont signalé leur volonté d'évaluer la viabilité d’un accord APE en fonction de plusieurs alternatives :(i) repousser les APE et les subordonner aux processus d’intégration régionale ;(ii) reporter les négociations sur les APE jusqu’à ce que les négociations au sein de l’OMC concernant l’article XXIV de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) soient achevées ; (iii) étendre l’initiative « Tout sauf les armes » (TSA) à tous les pays africains au lieu de signer des APE ; (iv) améliorer le système de préférences généralisées (SPG) de l’Union européenne (UE) ; ou (v) suspendre les APE pour se concentrer sur l’intégration régionale et la coopération Sud-Sud. Cette dernière alternative témoigne, une fois encore, de l’intérêt grandissant des pays africains pour des partenariats commerciaux et d’investissements avec les économies asiatiques et, notamment, la Chine (encadré 3.2).

Encadré 3.2. Coopération Sud-Sud : la montée en puissance des partenariats sino-africains

La coopération entre l’Afrique et la Chine se manifeste essentiellement à travers des partenariats pour le commerce, l’investissement et l’aide. Ces trois modalités sont souvent reliées entre elles, signe soit de leur complémentarité, soit de relations concurrentielles entre les deux parties. Ainsi, une grande partie des IDE chinois en quête de ressources (minerais et pétrole qui seront exportés ensuite en Chine) comportent un volet d’aide, à travers le développement d’infrastructures. De telles opérations ont concerné par exemple l’Angola et le Soudan. Bien qu’indispensable, le développement des infrastructures ne doit pas se faire au prix d’un épuisement des ressources et d’une dégradation de l’environnement. Des politiques visant un développement durable et ancrant les activités industrielles dans l’économie locale aideront à trouver un bon équilibre entre exploitation des ressources et industrialisation en Afrique.

Les IDE chinois dans le commerce de détail offrent un autre exemple de ces relations complémentaires/concurrentielles, à travers la présence et la commercialisation de produits chinois en Afrique. Dans certains pays africains – comme le Ghana et le Nigeria – cela s’est traduit par une préférence pour des produits chinois (produits manufacturés et denrées alimentaires), qui a entraîné un effet d’éviction des produits locaux et régionaux, même lorsque les produits chinois étaient de moins bonne qualité que ces produits locaux, car ils étaient moins chers. La balance commerciale penche ainsi en faveur de la Chine. Des règles claires favorisant la diversification régionale et la création de chaînes de valeur qui prémunissent contre une érosion des préférences pourraient contribuer à maximiser les avantages des relations commerciales sino-africaines sans pour autant menacer l’intégration régionale ni la sécurité des consommateurs.

Les IDE chinois en quête d’apprentissage et de marchés font aussi une percée remarquée dans le secteur des services. L’Afrique du Sud bénéficie ainsi de complémentarités, dans la mesure où elle possède les compétences de niveau international, en termes de marchés financiers, qui manquent aux sociétés financières chinoises qui, elles, disposent de marchés et de capitaux importants. Les sociétés financières sud-africaines profitent, en termes de capitaux, de cet investissement chinois et peuvent ainsi étendre leur activité à l’Afrique mais aussi aux marchés financiers d’autres pays en développement.

La coopération Sud-Sud entre la Chine et l’Afrique se heurte à plusieurs difficultés majeures. En premier lieu, il convient de s’assurer que la montée en puissance des échanges et des IDE chinois s’accompagne bien d’effets dans l’économie locale, à travers le renforcement des capacités et les partenariats. Dans le domaine de l’aide, l’Afrique doit formuler des besoins concrets qui aient un impact sur le développement durable au lieu de simplement privilégier le volume des apports dont elle bénéficie. Enfin, l’espace économique de l’Afrique pourrait reproduire les conditions du marché chinois dès lors que le continent est considéré comme un marché commun. Des opportunités d’échanges gagnant-gagnant de biens, de services et de capitaux entre ces deux marchés pourraient être identifiées, surtout si les dirigeants africains mettent effectivement l’accent sur le développement dans leur dialogue avec leurs homologues chinois.

Source : CREA (2010) et seconde partie de ce rapport.