Politiques Commerciales et Intégration Régionale en Afrique

Les exportations de marchandises du continent africain ont bondi de 25 % en 2010, par rapport à une moyenne mondiale de 21 %, après les mauvais résultats de 2009 liés à la crise financière. Les importations africaines ayant progressé de 15.6 %, l’excédent du solde extérieur s’établit donc à 5 milliards USD (Cnuced, 2011a). L’Afrique a maintenu une part de 3.2 % dans les échanges mondiaux.

L’absence d’éléments à valeur ajoutée dans le portefeuille d’exportations de l’Afrique, majoritairement axé sur les matières premières, rend la fortune commerciale du continent sensible aux chocs sur ces produits. L’excédent des matières premières finance le déficit des produits manufacturés et alimentaires, ce qui rappelle à quel point la diversification des exportations est cruciale.

Mais les échanges de services ont progressé, signe du potentiel grandissant du continent. Les exportations de services commerciaux ont progressé de 12 % en 2010 par rapport à 2009. Les voyages et le tourisme se sont taillés la part du lion, bondissant de 50 %, l’Afrique du Sud en bénéficiant à plein grâce à la Coupe du monde de football de 2010.

L’ascendant grandissant de la Chine, de l’Inde et du Brésil ainsi que d’autres économies émergentes dans le développement de l’Afrique se renforce. Cela multiplie les opportunités d’une coopération Sud-Sud plus étroite pour accélérer la diversification du marché africain et l’investissement, surtout face au ralentissement économique aux États-Unis et en Europe (CEA, 2011 ; Cheru et Obi, 2010 ; Eichengreen et al., 2010 ; Ajakaiye, 2006). La part de la Chine dans les exportations africaines a progressé de 3 à 13 % entre 2000 et 2010, celle de l’Inde passant de 3 à 4 %. Les marchés européens ont représenté 34 % des exportations en 2010, contre 46 % dix ans auparavant. La part des États-Unis reste stable, à 18 %.

Les importations africaines ont suivi une trajectoire similaire, la part de l’Europe et des États-Unis reculant respectivement de 19 à 13 % et de 37 à 34 % sur la décennie. La Chine a représenté 9 % des importations africaines, contre 3 % auparavant, et l’Inde a doublé sa part, de 1 à 2 % (Cnuced, 2011a). Surtout, les importations chinoises de minerais et de pétrole en provenance d’Afrique ont considérablement augmenté. La Chine représentait 5 % des exportations africaines de minerai et de pétrole en 1995 mais pratiquement 25 % en 2010. Les liens entre l’Afrique et l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis (EAU), l’Indonésie, la Malaisie et la Thaïlande se sont aussi développés, ces marchés ayant absorbé une part supérieure de produits à plus forte valeur ajoutée venus d’Afrique (FMI, 2010).

Étant donnée l’évolution du paysage commercial, l’Afrique doit impérativement s’affirmer et dessiner une stratégie nationale et régionale de long terme pour instaurer avec les nations émergentes des relations mutuellement bénéfiques.

Le chemin vers une nouvelle donne commerciale internationale est encore long. L’Afrique cherche à améliorer son accès en franchise de droits et de quotas, à optimiser les règles d’origine pour le coton, à revoir les dispositions pour le traitement spécial et différencié (TSD) et à approfondir l’accès au marché pour ses produits agricoles et non agricoles comme pour ses services. Les négociateurs africains évaluent les risques et les gains potentiels alors qu’ils tentent de s’assurer qu’aucune nouvelle thématique n’est introduite tant que les négociations actuelles ne sont pas finalisées. Ils considèrent que tout ce qui a trait au développement, en particulier le TSD, doit rester au cœur du programme.

Les accords de partenariat économique (APE) n’ont guère progressé en 2011. En septembre 2011, la Commission européenne (CE) a annoncé qu’elle révoquerait les clauses de la législation réglementant l’accès au marché pour les pays qui n’auraient pas ratifié et mis en œuvre les accords de partenariat d’ici janvier 2014. Certains perdraient alors leur accès préférentiel aux marchés de l’Union européenne (UE). À l’heure actuelle, seulement la moitié des 36 pays qui se sont engagés dans un APE ont ratifié les accords[1]. Les pays les moins développés vont continuer à bénéficier d'un accès préférentiel (sans droits de douane ni quotas) sous les auspices du programme Tout sauf les armes (Everything but Arms - EBA). Les pays à faibles revenus et à revenus intermédiaires inférieurs vont rester bénéficiaires du Système généralisé de préférences (GSP), mais le Botswana et la Namibie, en tant que pays à revenus intermédiaires supérieurs, seront exclus de l'initiative, faute de ratification (Centre international du commerce et du développement durable, ICSTD ; Centre européen de gestion et de politique de développement, ECDPM, 2011). 

L’Afrique a insisté sur l’importance des accords pour le développement ce qui, selon ses dirigeants, devrait laisser une marge de manœuvre politique pour poursuivre l’industrialisation et la transformation structurelle, deux objectifs impératifs. Certains s’inquiètent que des accords conclus à la va-vite ne freinent l’intégration régionale du continent. L’Afrique devra se pencher à nouveau sur cette question, en partie à cause des résultats des accords et en partie à cause de la nature différente de la position de chaque pays dans les différentes organisations sous-régionales. Le risque d'un impact négatif d'un tel processus sur l'intégration accrue des économies du continent demande réflexion. La relance du commerce infra-africain et les économies d'échelles ainsi réalisées représentent le seul moyen susceptible de libérer le potentiel de l’Afrique, et de la rendre plus compétitive dans l'économie mondiale.

[1] Selon la Commission européenne (2011), le Burundi, les Comores, le Ghana, le Kenya, la Namibie, l’Ouganda, le Rwanda, la Tanzanie et la Zambie ont conclu les négociations mais n’ont pas signé leurs accords respectifs. Le Botswana, le Cameroun, la Côte d’Ivoire, le Lesotho, le Mozambique, le Swaziland et le Zimbabwe ont signé les APE mais ne les ont pas ratifiés.

Malgré la volonté affichée de conclure le programme de Doha pour le développement (PDD) à la fin de l’année 2011, celle-ci n’aura pas vu d’avancées significatives des négociations. La huitième conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a évoqué la nécessité de définir une nouvelle stratégie pour les futures négociations reposant sur le principe de la « récolte précoce ». Pour l’Afrique, cela couvre entre autres l’accès en franchise de droits et de quotas et les règles d’origine, le coton, le traitement spécial et différencié (TSD) et un meilleur accès aux marchés pour ses produits et services agricoles et non agricoles. Faute d’un consensus sur l’équilibre idéal des contributions et des responsabilités entre économies émergentes et avancées, on voit mal comment les nations engagées dans ces négociations vont pouvoir se sortir de l’impasse actuelle. Sur la question cruciale du coton, le groupe C4 des pays africains producteurs de coton (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad) a profité de la conférence ministérielle pour soumettre une proposition de gel des subventions des pays développés à leurs niveaux actuels – qui n’a finalement pas été acceptée. S’agissant de l’accès au marché pour les produits non agricoles (Amna), les discussions autour des obstacles tarifaires ont repris en mars 2012, un signe révélateur de l’engagement des membres en faveur des échanges multilatéraux. Comme toujours, les négociateurs africains continueront de minimiser les risques et de maximiser les avantages du consensus qu’ils recherchent, afin de s’assurer que de nouvelles thématiques ne sont pas réintroduites tant que les domaines actuels de négociation n’ont pas abouti et que le développement au sens large, en particulier le TSD, reste bien au cœur des discussions.

Le niveau moyen de protection entre pays africains reste assez élevé, à 8.7 %. Mais la sixième session ordinaire des ministres du Commerce de l’Union africaine à Kigali (29 octobre-2 novembre 2010) a décidé d’accélérer la mise en place d’une zone de libre-échange continentale (Zlec) pour supprimer les barrières tarifaires frappant les biens et les services échangés entre pays africains. Le modèle d’équilibre général calculable de la CEA évoque un scénario d’augmentation de la part du commerce intra-africain de 51.7 % entre 2010 et 2022 dans l’hypothèse de la création d’une Zlec. Si la Zlec parvenait à doubler l’efficacité des procédures douanières et des opérations de manutention portuaire, la part du commerce intra-africain serait multipliée par deux sur cette même période de douze ans, soulignant un peu plus la nécessité de s’attaquer à la question de la facilitation des échanges (CEA, à paraître).

La place d’économies émergentes comme la Chine, l’Inde et le Brésil dans le commerce et l’investissement africains n’a cessé d’augmenter en 2011 et leur ascendant se confirme. Cette évolution ouvre de multiples perspectives pour une coopération Sud-Sud plus étroite en vue d’accélérer la diversification du marché africain et l’investissement, alors que les États-Unis et l’Europe traversent une passe délicate (CEA, 2011 ; Cheru et Obi, 2010 ; Eichengreen et al., 2010 ; Ajakaiye, 2006). Un tel changement est à la fois porteur d’opportunités et de défis. Face à cette nouvelle donne, l’Afrique doit absolument s’affirmer. Seule une stratégie nationale et régionale de long terme permettra de mieux définir son engagement avec ses partenaires du Sud et d’instaurer ce faisant des rapports mutuellement bénéfiques. Si l’on a encore du mal à voir ce que les nations africaines comptent retirer de ce rapprochement avec les économies émergentes, celles-ci semblent nourrir des attentes très précises (Cheru et Obi, 2010). D'où l'aspect vital d'un engagement stratégique pour canaliser les IDE des pays du Sud vers le renforcement des capacités productives, la remise en état des infrastructures et l’approfondissement de la coopération agricole afin de doper la production de produits à plus forte valeur ajoutée. La tendance aux relations « ressources contre infrastructures » que l’on a pu observer dans bon nombre de pays africains ces dix dernières années doit dépasser cette forme d’échange pour intégrer le relèvement des qualifications de la main d’œuvre nationale, les prescriptions relatives à la teneur en produits locaux et, surtout, le transfert de technologies. L’aptitude de l’Afrique à innover et à progresser sur l’échelle du développement dépend avant tout de ses capacités technologiques. Ces dernières, en lui faisant défaut, ont sapé sa compétitivité et freiné la transformation structurelle comme la croissance économique. L’Afrique doit donc saisir cette occasion et s’efforcer de maximiser les avantages potentiels qu’elle peut retirer d’un resserrement des liens avec les pays du Sud. Un consensus politique entre gouvernements, chefs d’entreprise, investisseurs étrangers et institutions du savoir doit par-dessus tout présider à la conception d’une stratégie réussie en matière de technologie et d’innovation. Le secteur privé a un rôle à jouer aussi important que l’État dans ce domaine et doit devenir un partenaire à part entière pour l’atteinte des objectifs stratégiques de développement. Il doit pouvoir parier sur l’innovation, afin de ne pas se retrouver démuni, comme cela a été longtemps le cas, face à des marchés régionaux et mondiaux régis par une concurrence féroce. Les gouvernements africains devraient multiplier les incitations en faveur de l’innovation et aider les entreprises locales à acquérir un avantage concurrentiel dynamique puisque seuls les secteurs en progression, où la productivité du travail augmente avec le progrès technique grâce à des compétences renforcées et à l’innovation, peuvent enclencher une croissance durable.

Les effets de l’initiative de l’aide pour le commerce (ApC) sont de plus en plus manifestes. L’ApC à l’Afrique a augmenté de 21.2 % en 2009, après huit années de hausse régulière, et s’impose ainsi comme le vecteur le plus fiable de réforme des politiques commerciales en Afrique par rapport aux autres régions en développement. En 2009, près de 37 % des versements totaux au titre de l’ApC (41 % des engagements) ont concerné l’Afrique – même si le niveau varie grandement d’un pays bénéficiaire à l’autre. Des recherches récentes confirment par ailleurs l’impact de l’initiative sur les échanges (Helble et al., 2009) et la réduction des coûts de transaction dans les pays en développement (Busse et al., 2011). Mais Busse et al. (2011) montrent également que les apports au titre de l’ApC doivent être suffisamment importants pour abaisser le coût des échanges dans les PMA. En Afrique, l’ApC participe à la diversification des exportations et à l’amélioration de la compétitivité (Karingi et Leyaro, 2009).

La CEA a été mandatée pour suivre et évaluer l’initiative ApC. Elle a donc collecté des données tirées d’études de cas présentées lors du troisième examen global de l’ApC par l’OMC en juillet 2011 (CEA, 2011). Sur les 37 études de cas soumises par des États membres africains, 14 se rangent dans la catégorie « politique et réglementation commerciales ». Trois (Nigeria, Zambie et Zimbabwe) abordent explicitement des questions de facilitation des échanges, avec une dimension régionale dans les trois cas. L’étude du Nigeria couvre les activités réalisées le long du couloir de transit commun avec le Bénin qui s’inscrivent dans les initiatives plus larges de la Cédéao pour améliorer les échanges dans le couloir Lagos-Abidjan. Cela a nécessité la constitution d’un forum ouvert à tous (le groupe de travail sur la facilitation des échanges) qui rassemble toutes les parties prenantes et renforce l’appropriation du projet. La Zambie et le Zimbabwe ont chacun soumis une étude sur leurs expériences respectives depuis l’ouverture du poste frontière à guichet unique de Chirundu – dans le cadre de l’accord entre le Marché commun de l'Afrique australe (Comesa), la Commission de l'Afrique de l'Est (CAE) et la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC) pour améliorer leurs échanges inter et intra-CER. Il s’agit dans les trois cas d’efforts pour abaisser les coûts de transaction transfrontaliers à travers des objectifs concrets comme la limitation des documents et des délais requis pour le transit ou la rationalisation des procédures et des systèmes. Ces approches peuvent inspirer de nombreux autres pays africains voulant introduire des mécanismes de facilitation des échanges. Face à la volonté récente de l’Afrique de relancer le commerce intracontinental, il est impératif d’identifier les domaines où les fonds ApC peuvent exercer une contribution directe.

Une coordination ou des mécanismes de mise en œuvre nationaux efficaces, la participation du secteur privé, l’appropriation par les pays partenaires et l’engagement des donneurs font partie des meilleures pratiques identifiées lors de ce troisième examen global. Mais des problèmes ont aussi été repérés, des difficultés de gestion des projets aux obstacles dans les pays partenaires en passant par des financements inadéquats ou l’absence de projets d’ApC potentiellement lucratifs et conformes aux critères de l’initiative, ce qui compromet le financement de projets au niveau national et régional. Le suivi et l’évaluation – deux aspects fondamentaux pour l’efficacité de l’ApC – sont visiblement en progrès. Mais des améliorations sont attendues : responsabilisation accrue, identification des inefficiences et renforcement de l’impact potentiel de l’ApC à travers l’introduction d’instruments adaptés pour évaluer et suivre l’avancement des projets d’ApC et leur pérennité.