a. Secteur informel et légitimité fiscale

L´encadré 8 explore les moyens pratiques de faire entrer les petites entreprises dans le filet fiscal. Les enquêtes nationales citées dans les Perspectives montrent que l'Algérie, par exemple, impose une taxe forfaitaire à la plupart des entrepreneurs informels. La Zambie applique, dans les zones rurales, une « taxe de base » uniforme, et, dans les zones urbaines, une « taxe forfaitaire » de 3 % sur le revenu brut. Une patente de colporteur a par ailleurs été instituée pour les marchands de la rue. Le Sénégal a mis en place de son côté un système de lutte contre l'évasion fiscale.

Les taxes forfaitaires – la solution standard pour imposer le petit secteur informel – sont discutables sur le plan économique car leur collecte est coûteuse pour l´Administration alors que cet argent serait mieux utilisé pour chasser les grands fraudeurs. Cependant, taxer le petit secteur informel reste une option souhaitable pour transformer le secteur informel en acteur concerné par les choix politiques. Il faut donc se préoccuper du seuil à partir duquel le coût du recouvrement excède les recettes qu'il génère. Ce seuil est beaucoup plus bas dans les pays en développement que dans les pays développés. Par conséquent, les Administrations fiscales se doivent d'analyser soigneusement le rapport coût/bénéfice pour savoir jusqu'où elles peuvent aller dans leurs efforts pour formaliser les petites entreprises.

— S´attaquer à la corruption

La lutte contre la corruption au sein des Administrations fiscales est une priorité pour asseoir leur légitimité. La corruption attente à la nature du système du fait même que les pots-de-vin amputent la collecte fiscale. Un inspecteur des impôts correctement rémunéré sera moins tenté d´accepter des pots-de-vin. Une autre difficulté provient du fait que les bons fiscalistes sont débauchés par le secteur privé, notamment en Afrique où ces experts sont rares. Les pouvoirs publics se doivent de trouver des solutions, peut-être en rémunérant mieux les inspecteurs des impôts que les autres fonctionnaires. Toutefois, l´abus des bonus ou une excessive politique du résultat peuvent nuire à la qualité du service et susciter des frustrations parmi les inspecteurs.

Se conformer à la réglementation fiscale a un coût pour l'administré. Réduire ce coût aide au développement du secteur privé et réduit le montant du pot-de-vin que le contribuable peut être tenté de débourser pour éviter de déclarer ses revenus et de payer l´impôt. De même, réduire le nombre des contacts obligés entre contribuables et inspecteurs des impôts limite les occasions de corruption. Cela réduit aussi le coût du recouvrement et renforce le respect des obligations fiscales. L'informatisation peut aussi aider, ainsi que la clarté et la transparence du code des impôts.
Les coûts de recouvrement peuvent être réduits en recourant davantage au prélèvement à la source. Les notes-pays des Perspectives montrent que plusieurs pays, à l´exemple de l'Ouganda ou de la Zambie, ont introduit un impôt progressif sur le revenu prélevé à la source par l´employeur (système PAYE – Pay As You Earn)

Les contribuables traités plutôt en clients qu´en délinquants présumés sont évidemment mieux disposés. Bien informer les contribuables sur le régime fiscal est d´un précieux concours lors du recouvrement et contribue à légitimer l´Administration et à susciter la confiance. Des campagnes de sensibilisation bien conçues et bien menées, recourant à la fois à la presse et aux nouvelles technologies, aideront le contribuable à mieux prendre conscience de ses obligations. En Afrique du Sud et en Zambie par exemple, les campagnes de sensibilisation fiscale ont contribué à mieux informer le public et à augmenter son adhésion volontaire à ses obligations. Les responsables de la communication avec la « clientèle » doivent faire montre de professionnalisme avec les plus gros contribuables au nom de la règle des 80/20, qui veut que 20 % des contribuables acquittent 80 % des recettes fiscales. Il peut valoir la peine de créer un guichet unique où les grands contribuables pourront se conformer en une seule fois à toutes les régimes auxquels ils sont assujettis.

— Communiquer sur la fiscalité

De même, les Administrations fiscales gagneront en efficacité en ciblant les campagnes de sensibilisation sur les catégories de contribuables les plus susceptibles de faire défaut (Dohrmann and Pinshaw, 2009). Elles doivent savoir manier « la carotte », à savoir une bonne information et un service de haute qualité, mais pour forcer à s´acquitter de ses obligations, il faut aussi montrer « le bâton », c´est à dire manier à bon escient contrôles, amendes et poursuites. Le médiocre niveau du recouvrement constaté dans nombre de pays africains est aggravé par le sentiment qu´ont les particuliers et les entreprises que s´acquitter de l´impôt n´est pas payé en retour en termes de services publics. Ils estiment parallèlement qu´ils risquent peu à dissimuler ou de se faire prendre. Le bien-fondé de l´impôt est contesté quand les contribuables, particuliers comme personnes morales, se plaignent d´être injustement taxés alors qu´ils en voient d´autres échapper à leurs obligations. Dans beaucoup de pays africains, les petits et les grands contribuables échappent à l´impôt, alors que les classes moyennes portent sur leurs épaules le gros du fardeau, ce qui génère un sentiment d´injustice et de frustration. Les organismes d´aide et les sociétés multinationales contribuent à ce processus car le public constate qu´ils paient peu d'impôts ou n´en paient pas du tout. L´encadré 9 explore quelques politiques concrètes menées dans des pays d'Afrique pour renforcer la légitimité fiscale.

b. Améliorer l´Administration fiscale

Plus l´Administration fiscale se montre efficace et moins les contribuables sont tentés de trouver le moyen de se dérober à leurs obligations. Les entreprises y trouvent aussi leur avantage avec la baisse du coût de la collecte et le surcroît de transparence et de visibilité face à leurs obligations. L´encadré 10 donne quelques bons exemples en matière d´efficacité fiscale dans des pays en développement. Les notes-pays des Perspectives montrent qu´un certain nombre d'entre eux ont placé comme une priorité politique la facilitation du paiement des impôts et la mise sur pied de programmes nationaux de renforcement des Administrations fiscale et douanière. Il s´agit notamment de la République centrafricaine, des Comores, de l´Égypte, de l´Ouganda, du Sénégal et du Soudan.

— Une Administration fiscale autonome, mais jusqu´à quel point ?

Les États africains doivent-ils adopter le modèle des agences autonomes en donnant à leur Administration fiscale le statut d´organisme indépendant, ou leur faut-il au contraire adopter le modèle traditionnel de la tutelle, qui intègre le système fiscal au ministère des Finances ou du Trésor ?

La première option est supposée renforcer l´indépendance de l´institution et faciliter l´adoption de réformes, tandis que la seconde passe pour faciliter la coopération entre les agents du fisc et les décideurs politiques et les autres administrations. Selon les notes-pays des Perspectives, la majorité des pays ont adopté le modèle de la tutelle, en maintenant l´Administration fiscale au sein du ministère des Finances ou du Trésor. Il existe cependant des exemples variés d´Administrations fiscales plus ou moins autonomes.

— Administration en ligne et imposition

Les technologies de l´information jouent un rôle croissant dans l´Administration fiscale en Afrique (encadré 11). La pénurie de personnel qualifié est cependant telle que la productivité des cadres disponibles doit être optimisée. Les technologies de l´information accélèrent le traitement des dossiers du plus grand nombre, libérant les maigres ressources disponibles pour s´occuper des cas plus complexes des clients au gros potentiel. Investir dans des options de libre service comme les sites Internet ou les audio-formulaires par téléphone rend de substantiels services.

Les avantages sont d´autant plus grands que les Administrations qui ont adopté l´informatique sur le tard peuvent se tourner directement vers les dernières générations d´outils.

Il faut limiter, en Afrique, les pressions politiques sur les percepteurs. En outre, pour éloigner la tentation d’accepter des pots-de-vin, les gouvernements doivent mieux rémunérer les agents du fisc que les autres fonctionnaires, ce qui est difficile quand le système fiscal est sous tutelle ministérielle. Cependant, ce qui joue visiblement le plus pour freiner les réformes fiscales relève moins de la configuration institutionnelle que du degré de détermination des autorités politiques à soutenir l’Administration fiscale face aux contribuables et aux autres branches gouvernementales (Di John, id.).

— La décentralisation, une réponse à l'urbanisation galopante ?

Le deuxième débat institutionnel tourne autour du fédéralisme fiscal : quels impôts, quelles responsabilités et quels services valent mieux d’être centralisés, et lesquels sont mieux gérés à un niveau régional ou municipal ? Il est habituel en Afrique que des Administrations fiscales locales disposent de prérogatives, telle la délivrance de patentes aux entreprises locales. Cependant, comme le confirment les notes-pays des Perspectives, la collecte locale de l’impôt ne représente qu’un pour cent du revenu national en Afrique, et elle se concentre dans les grands centres urbains : c’est l'effet de la réticence du pouvoir politique à toute décentralisation, conjuguée au sévère manque de moyens (Chambas et al., 2007). Plusieurs pays sont en train de décentraliser leur Administration fiscale, tels l’Algérie, le Cameroun, les Comores, la Côte d’Ivoire, la Namibie, le Nigéria et la Sierra Leone. L’un des principaux mérites de la décentralisation est de renforcer la légitimité du fisc aux yeux des contribuables locaux. À l’inverse, il est nécessaire de soulager le poids que fait peser l’Administration sur les contribuables, ce qui a conduit le Botswana à s’efforcer de centraliser le service du recouvrement. Quels que soient les mérites de la décentralisation, la situation présente n’est pas viable tant que les autorités locales n’offrent pas un niveau minimal d’infrastructures et de services. Beaucoup de pays africains veulent décentraliser les prérogatives et les dépenses publiques, mais les ressources locales ne suivent pas le rythme. La décentralisation conduit le pouvoir central à réduire les transferts de ressources vers les collectivités territoriales, et la faiblesse des ressources locales conduit à l’arbitraire décisionnel du pouvoir central.

— Améliorer l’Administration fiscale pour élargir la marge de manœuvre politique

Une Administration fiscale efficace offre de nombreux avantages au-delà des revenus qu’elle génère. La facilitation du règlement de l’impôt concourt directement au développement du secteur privé. Quand les coûts de la soumission au fisc sont élevés, la plupart des entreprises conservent une envergure modeste pour se maintenir dans la zone d’évasion fiscale. En outre, le seuil à partir duquel un pays est en mesure d’augmenter sa base fiscale dépend de la qualité de ses politiques fiscales et de celle de l’Administration des impôts. Une Administration fiscale manquant de moyens peut priver les décideurs politiques de la possibilité de passer d’un système de taxe sur les produits du commerce à un système de TVA, même si ce dernier est généralement considéré comme plus efficace économiquement parlant. Un pays dont l’Administration fiscale est faible doit se résigner à des systèmes d’imposition qui contrarient sa volonté politique d’attirer davantage d’entreprises et de travailleurs dans le secteur formel de l’économie.

c. Maîtriser l’aide

En raison, en partie, des effets négatifs de la crise économique mondiale sur les revenus publics des pays, 2008 et 2009 ont connu un regain de coopération internationale et de concertation dans le domaine des politiques fiscales (encadré 12). On peut affirmer que cette évolution positive a aidé les gouvernements africains à attirer des aides bilatérales et multilatérales, dans le cadre de la mobilisation de leurs ressources. L’Administration fiscale est souvent un des services les plus efficaces de l’Administration des pays africains, et elle est toujours confrontée à de lourdes pénuries de moyens que les donneurs peuvent concourir à surmonter (OCDE, 2008b et c). Les donneurs doivent se préoccuper d’améliorer les conditions de travail des Administrations fiscales locales et aider à renforcer la capacité de celles qui manquent des moyens humains, techniques et financiers nécessaires pour collecter avec efficacité les recettes fiscales. De fait, accroître la part de l’aide consacrée à améliorer les Administrations fiscales est l’un des objectifs du groupe de travail sur la fiscalité et le développement récemment créé par l’OCDE. Cela dit, la principale difficulté à relever, comme dans les autres domaines de la coopération pour le développement, sera de s’assurer que la multiplication des projets : i) serve les priorités définies par les pays eux-mêmes en vue de mobiliser leurs ressources propres ; ii) facilite l’accès à l’information, aux services et à la formation plutôt que de tisser une toile complexe de programmes qui doublonnent ; et iii) renforcent véritablement les capacités des Administrations fiscales. Le risque de les affaiblir est en effet réel, si les bailleurs de fonds (ou les entreprises privées) attirent leurs meilleurs agents en leur offrant de meilleures rémunérations, ou si ils les détournent de leur action nationale à l’occasion de trop fréquentes conférences internationales.

Pourquoi investir l'aide dans la mobilisation des ressources publiques?

Un argument clé justifie le recours à l'aide pour stimuler la mobilisation des ressources publiques : un dollar investi dans le système fiscal peut générer en retour plusieurs dollars de taxes. Comme l'a dit le président du Forum sur l'administration fiscale en Afrique, Oupa Magashula, s'exprimant devant les participants du Forum mondial du développement de l'OCDE en janvier 2010, cette aide peut avoir « un effet multiplicateur de coefficient dix sur les ressources nationales ». Dans la note pays de ces Perspectives consacrée à l'Afrique du Sud, nous avons calculé que le ratio du coût de fonctionnement rapporté aux recettes de l'administration fiscale de l'Afrique du Sud restait stable à un faible niveau, de l'ordre de 1 %. Ce qui veut dire que chaque rand (ZAR) prélevé sur les recettes pour le dépenser dans l'administration fiscale génère 99 ZAR de recettes nettes du coût du recouvrement. Ce n'est pas tout à fait vrai à la marge, car le premier million de rands recouvré est moins coûteux à collecter que le dernier million. Un coefficient multiplicateur de dix, qui implique un ratio coût/revenu à la marge de 10 %, est optimiste mais plausible. Autre avantage pour les autorités, les données accumulées lors du processus de recouvrement des rentrées fiscales élargit la base des connaissances et permet de mieux planifier les politiques macro-économique et de développement. Inversement, l'effet multiplicateur n'entre pas en jeu dans le coût du recouvrement des recettes fiscales en termes de perte d'efficacité économique, car ces rentrées influencent toujours d'une façon ou d'une autre les décisions économiques en matière d'investissement, d'épargne ou d'emploi.

Le tableau 3 met en perspective le ratio coût/revenu de plusieurs pays africains par rapport à d'autres pays en développement, à partir des notes pays des Perspectives. Le Bénin, l'Afrique du Sud et le Swaziland présentent les plus faibles ratios coût/revenus, de l'ordre de 1 %. Mais les autres pays ne viennent pas loin derrière, et aucun ratio n'excède 6 %.

L’autre intérêt d’investir l’aide dans la mobilisation des ressources publiques est que cela peut aider les bénéficiaires comme les donneurs à progresser vers les principes définis dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005) puis dans le Programme d’action d’Accra (PAA, 2008) qui a suivi : accroître le recours par les donneurs aux systèmes en usage dans les pays bénéficiaires, délier l’aide, améliorer le calendrier prévisionnel de l’aide, et optimiser l’appropriation des stratégies de développement par les pays bénéficiaires. En effet, il revient aux gouvernements de décider comment ventiler les recettes fiscales. Plus les rentrées sont élevées, plus les choix politiques sont ambitieux. En outre, comme toute stimulation des recettes fiscales suppose que les gouvernements, au bout du compte, ont à convaincre les contribuables de s’exécuter, l’aide à la mobilisation peut contribuer à renforcer le contrat social entre les citoyens et l’État. L’aide contribue à légitimer le fisc quand elle s’investit pour rendre plus transparente la publication des dépenses publiques et pour renforcer les moyens des Administrations fiscales. Mais l’aide traditionnelle, d’un autre côté, permet aux autorités nationales de s’affranchir des contribuables pour définir leurs priorités. Voici maintenant un inventaire des initiatives récentes d’aide à la mobilisation des ressources publiques en Afrique.

— Consacrer la plus grande partie de l’aide à la mobilisation des ressources, et gérer le risque

Les donneurs ne doivent pas finir par se substituer aux administrateurs locaux. Prendre la direction opérationnelle directe d’une administration du fisc ou des douanes peut être très efficace sur le court terme. Mais à la longue, une telle option ne va pas contribuer à édifier des institutions publiques légitimes et durables. La caractéristique la plus notable des réformes fiscales les mieux abouties récemment est justement qu’elles n’ont pas été dirigées en externe. L’aide britannique à la direction des impôts du Rwanda (Revenue Authority – RRA) et l’aide allemande à la direction des impôts du Ghana sont notoirement reconnues pour avoir permis une amélioration durable de l’efficacité de l’Administration, avec un haut degré d’appropriation par les acteurs nationaux (IFC, ibid. ; Von Soest, 2008).

L’aide ne doit pas fausser les rapports entre l’Administration fiscale d’un pays avec les autres secteurs de l’Administration publique. L’assistance devrait se consacrer à des programmes de construction des capacités qui profitent aussi à l’Administration et au secteur public en général. Par exemple, financer un recensement et un cadastre urbain aidera à instaurer et à recouvrir les impôts sur le revenu et les taxes foncières, mais cela aidera aussi les hauts fonctionnaires et les décideurs politiques à élaborer et mener une politique de la ville.

Plus généralement, le débat sur le renforcement des capacités des Administrations fiscales en Afrique doit s’accompagner d’un débat plus général sur la gouvernance, la transparence et l’usage qui sera fait par les autorités du supplément de ressources généré par ce renforcement. Augmenter les moyens de l’Administration fiscale ou élargir l’assiette fiscale n’auront pas de résultats sur le long terme si les réformes ne sont pas liées de façon évidente à des projets globaux, qui incluent la politique d’aide. Le système fiscal ne peut jouer le rôle que de « facilitateur » dans la construction d’un État compétent, et seulement dans la mesure où cet État est légitime et où son action repose sur un consensus politique légitime. Il importe donc de réduire les politiques à des questions de taxation ou de gouvernance, mais de les ouvrir également au contexte spécifique de chaque pays.

Il faut encourager la participation des fiscalistes publics des pays en développement à la communauté mondiale des fiscalistes. Il faut mettre l’accent sur le partage des connaissances et des bonnes pratiques par le dialogue. Il faut renforcer la coopération sud-sud, avec le soutien de la communauté des donneurs. La transparence de ces échanges augmentera avec la publication de bilans pays par pays et l’adoption de normes comptables internationales destinée à contenir les prix de transfert. Il faut encourager une aide internationale aux pays en développement qui tienne compte de leurs besoins spécifiques. Ces besoins doivent être mis en avant lors de réunions de travail internationales. Il faut aider les Administrations fiscales africaines à tirer parti des groupes internationaux de coopération et de leurs travaux.

Les donneurs doivent respecter leurs engagements d'accroître la cohérence de leurs politiques publiques en faveur du développement, en faisant pression sur les grandes sociétés minières de leurs pays pour qu’elles proposent des accords décents aux nations africaines. Ils doivent encourager la transparence des revenus, y compris par la publication de bilans, pays par pays, des activités de ces sociétés, pour qu’on puisse poursuivre au civil les contrats inacceptables. Une meilleure couverture faciliterait aussi la tâche des responsables des Administrations fiscales africaines quand il leur faut rendre compte aux autorités et aux administrés du volume et de l’usage des dépenses fiscales. Les donneurs peuvent fournir une assistance juridique aux pays en développement qui négocient un contrat avec une multinationale, même à partir d’un pays tiers. Les donneurs ne devraient pas débaucher les trop rares fiscalistes africains pour combler leurs propres besoins en experts locaux.

La conditionnalité des revenus est une autre façon de rendre l’aide plus efficace dans la mobilisation des ressources nationales. D’un côté, proportionner les contributions des donneurs à la collecte fiscale locale devrait inciter à une politique de recouvrement plus active. Le montant de l’aide budgétaire devrait se calculer sur la base d’un pourcentage convenu des recettes fiscales recouvrées par le pays bénéficiaire, avec d’une part un plafond et de l’autre une clause prévoyant une diminution de ce pourcentage au fur et à mesure qu’augmentera la capacité des autorités à augmenter leurs recettes. Une telle approche pousse à planifier sciemment le recouvrement des recettes. Les autorités nationales savent en effet que la collecte de revenus supplémentaires se traduira par des suppléments d’aide de la part des donneurs. Pour que ce système marche, les donneurs doivent s’engager à moyen et à long terme par des fonds de prévoyance.

D’un autre côté, cette aide liée au revenu peut se conditionner davantage à la façon de collecter l’impôt plutôt qu’au seul volume de l’impôt collecté. Cela suppose de s’intéresser à l’équité verticale, à la sensibilisation et à la formation du contribuable, à la transparence, à une meilleure information sur les liens entre recettes et dépenses publiques, ainsi qu’aux négociations avec les contribuables et les groupes organisés au moment de conditionner aux performances du système fiscal l’aide à la réforme de ce système. Le nœud du problème repose sur la détermination des donneurs à assurer des flux d’aides réguliers et garantis, conformément aux engagements de bonne pratique contenus dans la Déclaration de Paris de 2005.