Concentrer les prélèvements fiscaux sur une poignée de contribuables n’est pas une bonne solution. Une assiette fiscale déséquilibrée fait peser le fardeau sur une base trop étroite de contribuables, et implique, si l’on recherche des recettes substantielles, des taux d’imposition élevés et une coercition sévère. Une assiette fiscale élargie sur une base optimale génère non seulement le plus haut niveau possible de recettes, mais elle élargit la marge de manœuvre des gouvernements. Une assiette fiscale équilibrée permet d’abaisser les taux d’imposition de l’ensemble ou d’une catégorie de contribuables. Une assiette fiscale élargie permet de conjuguer une hausse des recettes avec une baisse des taux d’imposition.

a. Diversifier les structures fiscales

Les pays africains dont la structure fiscale n’est pas équilibrée doivent donner la priorité au recouvrement des impôts directs (sur les sociétés et sur les personnes physiques) et des impôts indirects (TVA). L’Algérie, l’Angola, le Congo, le Gabon, la Guinée équatoriale, le Nigéria, le Soudan et le Tchad ont tous progressé dans cette voie. Il serait faux d’en conclure que les pays richement dotés en ressources naturelles doivent remplacer (même partiellement) les taxes qu’ils tirent du secteur minier par d’autres catégories de taxes. Certains États ont même besoin d’augmenter les recettes publiques tirées de l’exploitation de leurs ressources. Mais les États richement dotés en ressources doivent préserver au moins une partie de leurs ressources fiscales en prévision des mauvais jours et au bénéfice des générations futures. Certains s’apprêtaient à prendre cette direction avant la crise économique mondiale, en profitant des larges excédents de leur balance des paiements et de leur budget.

Il est évidemment plus difficile d’améliorer la structure fiscale d’un pays et sa capacité contributive que d’exhorter son Administration fiscale à se montrer plus entreprenante, ou même, pour les donneurs, que d’encourager les pouvoirs publics à exercer une lourde pression fiscale. Les pays ne sont bien entendu pas maîtres d’entrer comme ils le veulent dans le club des pays riches en ressources naturelles ou dans le cercle des nations fragilisées par des conflits. Ils peuvent et ils doivent cependant adapter leur politique de mobilisation des ressources publiques à leur propre contexte. Il faut évidemment prendre soigneusement en compte les caractéristiques d’un pays à l’heure de décider un dispositif de réforme fiscale. Des organismes comme l’Ataf peuvent aider les pays africains à identifier ceux qui ont été confrontés aux mêmes expériences et qui peuvent les épauler.

b. Gérer la libéralisation des échanges

La libéralisation des échanges en Afrique nécessite une synchronisation avec les réformes fiscales des pays. Les réponses politiques à la baisse des droits générés par les taxes sur les échanges commerciaux à la suite de la libéralisation du commerce doivent se décider dans le cadre d’un programme de réforme plus large. Parmi les réponses possibles figurent la réduction des dépenses publiques, le recours à la croissance générée par la libéralisation des échanges, le remplacement de toutes les barrières non tarifaires par de nouveaux droits, et l’augmentation des autres sources de recettes fiscales. Dans la pratique, couper dans les dépenses est une option délicate pour la plupart des pays africains, compte tenu des exigences de leur développement et de la lutte contre la pauvreté. De même, miser sur une croissance virtuelle est trop aléatoire pour fonder une politique, comme l’a montré la partie 1 des Perspectives. Remplacer les barrières non tarifaires et les quotas résiduels des importations par de nouveaux droits peut compenser certaines des pertes de revenu provoquées par la libéralisation des échanges, mais n’y suffira pas dans la plupart des pays. Au bout du compte, la réponse politique à l’impact de la libéralisation des échanges sur les recettes publiques d’un pays dépendra d’un ambitieux calendrier de réformes fiscales.

Comme nous l’avons déjà exposé, ce programme peut combiner un renforcement des compétences de l’Administration fiscale, un élargissement de l’assiette fiscale, un compromis avec le secteur informel et un déploiement de l’éventail des impôts. Autrement dit, les décideurs sont confrontés au défi de remplacer la règle du « facile à récolter » par des formules d’imposition mieux inspirées politiquement. La cadence des réformes pose une autre difficulté : en vue de minimiser les pertes de recettes, il faudra appliquer des baisses de droits dès que les bénéfices des réformes fiscales se feront sentir au niveau des rentrées, en particulier dans les États fragiles. Ce qui implique que les négociations commerciales soient mises au diapason des progrès de la réforme fiscale globale.

Ce genre de programmation est bien évidemment possible dans des pays en développement, mais les pays à revenu intermédiaire sont mieux placés pour dégager des recettes que les pays à faible revenu. Baunsgaard et Keen (ibid.) observent que près de la moitié des pays à faible revenu et près du tiers des pays à revenu intermédiaire ne parviennent pas à compenser la perte de revenus liée à la libéralisation des échanges. En Afrique, certains pays comme le Kenya et l’Égypte enregistrent de médiocres résultats en la matière. D’autres, tels le Malawi et l’Ouganda, ont fait mieux (FMI, 2007). De manière générale, les Perspectives observent que les pays les plus performants en matière de compensation des droits basés sur les échanges sont ceux qui ont diversifié leur assiette fiscale plutôt que ceux qui ont privilégié avant tout la TVA. L'expérience de pays post-conflit comme le Rwanda ou l’Ouganda montre que c'est possible (encadré 12).

c. Réformer les taxes foncières urbaines

Certaines taxes, comme les taxes foncières urbaines, peuvent générer des retours plus élevés dans une structure décentralisée, les autorités locales ayant plus facilement accès aux informations pertinentes. Le Cap-Vert et l’Afrique du Sud sont parvenues à décentraliser le recouvrement des taxes foncières urbaines. La proximité physique facilite un accès de plus grande proximité avec le contribuable. Pour débloquer ce potentiel, les bureaux locaux des impôts ont besoin d’améliorer leurs compétences, et leurs droits et prérogatives doivent être clairement inscrits dans la loi. La coordination et l’harmonisation des politiques fiscales avec l’Administration fiscale centrale et les autorités nationales organiseront une concurrence loyale entre les collectivités territoriales et éviteront les incohérences et les chevauchements avec l’ensemble du système fiscal. Pour ne pas susciter un sentiment de harcèlement de la part du public, il est important que les municipalités se concentrent sur un éventail resserré de taxes à haut potentiel et administrativement gérables (Chambas et al., 2007).

Le principal obstacle est politique. Les catégories les plus prospères et les plus influentes de la société seront visées par ces taxes. Les collectivités territoriales devront démontrer une réelle détermination à améliorer les infrastructures urbaines pour s’attirer leur adhésion. D’ailleurs, comme le recouvrement des taxes foncières en zone urbaine nécessitera une mise à jour du cadastre des centres-ville en Afrique, il y aura un avantage collatéral capital pour les intéressés avec la clarification de leurs droits de propriété, au moins dans les villes. Et ceux-ci accéderont plus facilement au crédit en pouvant présenter comme garantie leur qualité avérée de propriétaires immobiliers.