Petit à petit, l’Afrique s’intègre dans l’économie mondiale, et ses partenariats se diversifient, faisant apparaître des opportunités économiques sans précédent. Toutefois, citoyens et investisseurs africains craignent qu’une concurrence accrue sur les marchés locaux et à l’exportation ne joue en leur défaveur. Les pouvoirs publics s’efforcent de trouver des moyens de maximiser les bénéfices, de réduire les risques au minimum et d’offrir aux Africains des opportunités économiques et sociales qui correspondent aux besoins d’une population grandissante. Il faut pour cela que la qualité de la politique publique et de la gouvernance fasse un bond en avant, ce qui passe par un engagement actif auprès des partenaires traditionnels et émergents en vue d’atteindre les objectifs de développement. Une coordination régionale est également indispensable.

Les nouvelles puissances économiques à la croissance rapide disposent d’une voix de plus en plus forte au sein des instances de gouvernance mondiale, telles que le Groupe des Vingt (G20). Les pays africains se détachent aussi de relations Nord-Sud « postcoloniales » pour se tourner vers des partenariats plus fructueux, plus variés, davantage axés sur l’activité économique et plus matures. Les changements enregistrés cette dernière décennie relèvent moins d’une révolution que d’une acceptation généralisée d’une diversité bienvenue, d’approches complémentaires et de la nécessité pour tous les partenaires d’apprendre les uns des autres dans la quête d’une croissance forte et pérenne dans les pays africains.

L’élargissement de l’éventail des outils de coopération est salutaire pour l’Afrique, mais certaines difficultés déjà anciennes demeurent ; en particulier, il est crucial de maximiser l’appropriation du programme de développement par la population locale28. Il faut pour cela que le pays définisse lui-même une stratégie sur la manière dont les partenariats doivent être exploités dans le cadre de sa politique à long terme pour l’industrie, l’agriculture et d’autres secteurs. Comme le montrent les PEA 2011, plusieurs pays ont commencé d’élaborer une telle stratégie : la Namibie a formalisé sa stratégie d’intégration, et l’assistance apportée par les partenaires émergents est incorporée au plan de développement national ; de même, la stratégie du Cameroun vis-à-vis de ses partenaires émergents est inscrite dans sa stratégie de développement à l’horizon 2035. Au Maroc, les opérateurs chinois sont activement encouragés à investir dans le pays pour contrebalancer les importations chinoises et réduire le déficit commercial ; au Cap-Vert, les pouvoirs publics font appel à toute une gamme de partenariats pour moderniser la capacité de production et l’infrastructure ; en Guinée équatoriale, les fonctionnaires négocient en chinois avec leurs homologues chinois.

Certaines difficultés anciennes refont surface : l’augmentation des moyens financiers disponibles peut nuire à la qualité des projets financés. Ainsi, les investissements d’infrastructure massifs doivent être assortis d’une budgétisation adéquate des coûts de maintenance et hiérarchisés en fonction de la stratégie de développement du pays. Comme le rappelle l’encadré 6.8, le continent a dû faire face aux mêmes difficultés lors des boums des matières premières au cours des décennies précédentes, dont il faut tirer des enseignements afin de ne pas répéter les erreurs du passé.

Encadré 6.9. Tirer les enseignements du passé : les dépenses d’infrastructure et le développement de l’Afrique dans les années 60 et 70

Les projets d’infrastructure à grande échelle que l’on a pu observer en Afrique au cours de la dernière décennie rappellent des images de l’époque du dernier grand boum économique dans la région, durant les années 60 et 70. Cet essor s’était soldé par une récession, les économies ayant enregistré une vive contraction sous l’effet d’une dette insoutenable et de rudes programmes d’ajustement structurel. L’échec de nombre des projets de l’époque est devenu emblématique d’une stratégie de développement inappropriée. La construction de barrages qui s’ensablent et d’autoroutes à quatre voies inutilisables, des investissements colossaux dans des aciéries qui n’ont jamais atteint le stade opérationnel, autant d’échecs qui sont à l’origine d’un profond pessimisme quant au développement de la région. Trop souvent, les projets n’étaient pas viables, ne bénéficiaient pas d’une maintenance suffisante et n’étaient pas adaptés aux conditions économiques locales.

Pourtant, il est important de garder le contexte à l’esprit. À l’époque, l’Afrique commençait à peine à s’habituer à son indépendance, et un grand optimisme régnait sur les perspectives de croissance économique et de développement. L’orthodoxie de l’époque appelait à l’accumulation d’immobilisations, de ports et de routes, suivant une logique apparemment implacable : les pays pauvres disposaient d’une nombreuse main-d’œuvre sous-employée, si bien que le problème ne risquait guère de venir de la rareté de la main-d’œuvre. On a donc affirmé que le goulet d’étranglement se situait au niveau de la rareté de l’équipement.

L’industrialisation de l’Union soviétique dans les années 50, réalisée grâce à une épargne forcée utilisée pour les usines, les équipements et des projets d’infrastructure massifs, a étayé l’idée que la croissance économique était fonction de l’investissement (Mallaby, 2004). Après l’indépendance, de nombreux chefs d’État africains, de Nasser en Égypte à Nkrumah au Ghana, ont été impressionnés par le modèle soviétique, dont ils se sont inspirés pour lancer de vastes chantiers d’infrastructure, dans l’espoir que leur développement s’en trouverait accéléré. L’Occident les a également encouragés dans ce sens (voir par exemple Rostow, 1960).

C’est au Ghana que sont apparus les premiers signaux d’alarme témoignant de dysfonctionnements fondamentaux. Le Président Nkrumah avait pour dessein de transformer le Ghana en une société industrielle moderne, et le pays a tout d’abord enregistré des progrès considérables (Meredith, 2002). Sur la base de plans initialement conçus par les Britanniques (Nugent, 2004), des écoles, des hôpitaux et des routes ont été bâtis à une cadence sans précédent, et le grand programme hydroélectrique sur le fleuve Volta a été achevé. Le second plan quinquennal (1959-64) a accordé une priorité encore plus grande aux dépenses d’infrastructures et de services sociaux, qui totalisaient 80 % du budget total. La viabilité des programmes d’infrastructure a été mise en doute au vu de l’évolution des conditions extérieures, l’effondrement des cours du cacao en 1961 contraignant les pouvoirs publics à introduire de nouvelles taxes draconiennes, qui ont déclenché des manifestations de la population. Nombre des projets sont ensuite restés inachevés ou laissés à l’abandon.

En RDC (l’ancien Zaïre), la deuxième phase du projet hydroélectrique Inga, amorcée en 1973, a été menée à son terme en 1977 pour un montant total de 260 millions USD. Les travaux sur les 1 800 kilomètres de lignes électriques vers le Katanga ont eux aussi commencé en 1973, pour se terminer en 1982, pour un coût total de près de 1 milliard USD, soit quatre fois le montant initialement prévu. À cette période, le secteur cuprifère subissait de graves difficultés, qui l’ont contraint à abandonner ses projets d’expansion, sur lesquels étaient fondés les calculs pour Inga II. Au final, on n’a jamais exploité que 18 % de la capacité hydroélectrique d’Inga II, en n’utilisant qu’environ 20 % de la capacité des lignes électriques (Meredith, 2005).

Du pétrole a été découvert au Nigeria en 1959, et les recettes pétrolières ont commencé d’affluer à compter du milieu des années 70. Se sont ensuivis de grands investissements de prestige, dont la construction d’une nouvelle capitale à Abuja. Les pouvoirs publics ont, semble-t-il, consacré un total de 8 à 10 milliards USD à essayer de bâtir une industrie sidérurgique, notamment avec l’aciérie d’Ajaokuta. La mise en service d’Ajaokuta était prévue pour septembre 1979. Trente ans plus tard, cette usine n’avait toujours pas produit d’acier.

Comment l’échec de ces projets s’explique-t-il ?

1.    La situation en termes de financement extérieur a nettement évolué depuis le boum des années 60 et du début des années 70, et les dépenses ont subi des coupes claires, en particulier après la crise de la dette en 1982, qui a porté les coûts d’emprunt à des niveaux prohibitifs et a compromis la viabilité de nombreux projets.

2.    D’emblée, beaucoup de projets avaient peu, voire pas du tout, de perspectives de viabilité économique, pour certains en raison de leur nature politique (stades de football et palais présidentiels), pour d’autres à cause d’une planification et d’une gestion inadéquates. Leur échec est imputable à des provisions insuffisantes pour les coûts de maintenance, à des devis irréalistes et à la prévalence d’erreurs grossières de gestion (Nissanke, 2010).

3.    Le pays ne disposait pas des ressources humaines nécessaires pour entretenir les infrastructures. Les hôpitaux n’avaient pas de médecins ni d’infirmières. On manquait, de manière générale, d’ingénieurs et de techniciens, ce qui n’avait rien de surprenant compte tenu de la pénurie de compétences au moment de l’indépendance. Peu de ces nouveaux États africains comptaient alors plus de 200 étudiants en formation universitaire. Dans les anciennes colonies françaises, il n’y avait toujours pas d’universités. D’après Meredith (2005), plus des trois quarts des travailleurs qualifiés dans les entreprises privées et publiques étaient des étrangers.

4.    L’expertise étrangère n’a pas semblé faciliter les choses. Souvent, les experts étrangers n’ont pas su identifier correctement les types de projets adéquats : nombre des échecs les plus retentissants, tel que le projet hydroélectrique Inga II, ont été financés par des donneurs bilatéraux et multilatéraux. Un rapport de la Banque mondiale (le rapport Wapenhans, datant de 1992) a reconnu qu’en ce qui concerne l’approbation des prêts, la culture du chiffre profondément enracinée parmi les dirigeants de la Banque mondiale avait conduit à un déclin inéluctable des performances et de la qualité des opérations de la Banque. D’un point de vue géographique, c’est l’Afrique qui enregistrait le plus de problèmes, avec des taux de réussite d’à peine 17.2 % pour certains pays. En d’autres termes, en Afrique, quatre projets sur cinq étaient considérés comme des échecs d’après les propres critères de la Banque (Rich, 2002).

Quelles leçons en tirer ?

L’histoire montre clairement qu’il faut que les décisions d’investissement concernant les projets d’infrastructure qui sont menés actuellement par les partenaires émergents bénéficient d’un budget et d’un cadre adéquats, et respectent une stratégie de développement soutenable, réaliste et élaborée par le pays lui-même. Pour être approuvés, les projets doivent faire la preuve de leur grande pertinence pour l’ensemble du pays et être soutenables non seulement compte tenu des conditions économiques actuelles du pays, mais aussi en période de difficultés économiques, nationales ou planétaires.

Source : D’après Mold (2011).

De nouvelles difficultés sont par ailleurs en train de poindre. Dans le passé, l’Afrique a dû faire face à la grande diversité des programmes d’aide publique au développement mis en place par ses partenaires traditionnels. Pourtant, cette fragmentation a permis aux pays bénéficiaires de tirer parti d’une certaine concurrence entre les donneurs. Aujourd’hui, les grandes puissances émergentes opèrent sur une base plus coordonnée, ce qui pose la difficulté inverse aux pays d’Afrique. Individuellement, ces derniers ont du mal à négocier avec l’Inde ou la Chine, dont la population est plus nombreuse que celle de tout le continent africain réuni, et ils ne peuvent pas faire jouer la concurrence. La plupart des pays africains doivent donc améliorer leurs capacités de négociation afin que ces partenariats soient bénéfiques à toutes les parties.

En 2010, le Bureau du Conseiller spécial des Nations Unies pour l'Afrique (UN-OSAA) a suggéré d’élaborer un cadre pour les pays d’Afrique qui sont appelés à négocier avec des partenaires émergents. Ces pays doivent s’employer à suivre les pourparlers portant sur le commerce, l’aide et les investissements directs étrangers, analyser les objectifs stratégiques des économies émergentes, ainsi que les opportunités et les menaces et définir un axe stratégique visant à optimiser les avantages et à gagner en influence. Ils doivent également collaborer avec d’autres pays, l’Union africaine, la Banque africaine de développement (BAfD) et les groupements régionaux afin de maximiser leur pouvoir de négociation et d’éviter les guerres d’incitations.

Kimenyi et Lewis (2011) proposent une démarche plus concrète : (i) parvenir à un consensus national, avec la société civile et les autres parties prenantes, sur les priorités et les besoins de développement nationaux, et insister pour que les partenaires émergents destinent les IDE et la coopération à ces domaines ; (ii) profiter de l’essor des matières premières pour négocier la mise à disposition d’une infrastructure permettant la diversification, l’industrialisation et le développement économique ; (iii) profiter de la nouvelle ruée sur l’Afrique (« new scramble for Africa ») pour demander aux partenaires traditionnels de tenir leurs promesses concernant l’aide, surtout dans les domaines dans lesquels ils sont en concurrence avec des partenaires émergents et (iv) prendre des dispositions pour assurer la maintenance des grands projets d’infrastructure financés ou construits par les partenaires émergents.

Kragelund (ibid.) transmet un message analogue : les pays africains devraient réduire autant que possible leur dépendance vis-à-vis des flux financiers volatils provenant des partenaires extérieurs et s’attacher à employer ces financements étrangers à des finalités productives sur le plan du développement. Les pays d’Afrique richement dotés en ressources naturelles doivent tirer parti de ces capacités de négociation face aux partenaires émergents pour engager une transformation structurelle de leur économie. Ils doivent également renforcer leur capacité analytique afin de pouvoir surveiller les flux financiers, définir leurs priorités et élaborer une stratégie d’intégration de leurs partenaires émergents. Les pays africains doivent prendre conscience de la grande hétérogénéité de leurs partenaires émergents et chercher à équilibrer leurs intérêts entre ces différents partenaires.

Le partenariat stratégique complet Afrique du Sud-Chine (Africa-China Comprehensive Strategic Partnership), conclu en août 2010, peut servir de matrice pour les pourparlers entre l’Afrique et les économies émergentes. Ces deux pays se sont efforcés d’élaborer un profil commercial plus équilibré et d’encourager les échanges de produits manufacturés à valeur ajoutée. Aux termes de cet accord, la Chine va « augmenter son investissement dans le secteur manufacturier sud-africain et promouvoir les activités créatrices de valeur ajoutée à proximité des sources de matières premières29 ».

Bien souvent, les cadres prévus pour l’investissement sont dépourvus des incitations adéquates à l’intention des investisseurs des pays partenaires, émergents ou traditionnels. Les pays africains doivent faire un effort supplémentaire pour remédier aux carences de leurs politiques publiques et de leurs ressources humaines, lesquelles entravent le travail des agences de promotion de l’investissement. Ils doivent aussi se doter du cadre réglementaire nécessaire pour pouvoir accueillir les investissements et en retirer des avantages, y compris lorsqu’il s’agit des investissements dans les zones économiques spéciales mises en place par la Chine.

Thématique 2011

Quelles politiques les économies africaines doivent-elles mettre en oeuvre pour tirer avantage du renforcement de leurs relations avec les économies émergentes ? Ecoutez l'avis d'experts de tous horizons (en anglais).

Enquête sur les dépenses fiscales


Jean-Philippe Stijns, co-author of the "Public Resource Mobilisation" study, highlights Morocco's practices while observing their taxation policies.