Les puissances émergentes apportent des financements pour le développement d’une manière différente de celle des partenaires traditionnels. Le suivi et la comparaison des deux méthodes sont très difficiles. Un bref regard aux flux d’aide et d’investissement dans ce chapitre laisse apparaître que la forte augmentation des relations avec des pays non membres du CAD de l’OCDE a conduit à un accroissement des possibilités de financement.

Les partenaires émergents, tels qu’ils sont définis dans ce rapport, ne sont pas membres du CAD, à l’exception de la Corée, qui a changé de statut en rejoignant le comité en 2010. Toutefois, ce chapitre examine toute la décennie écoulée, c’est pourquoi la Corée est considérée comme un partenaire émergent. L’ascension de ce pays du statut de partenaires émergent du développement à celui de partenaire établi est symptomatique de la rapidité d’évolution du paysage des partenaires de l’Afrique.

Le CAD applique des principes stricts à la conduite et à la comptabilité de l’APD et a négocié des « pratiques d’excellence » dans divers domaines. Parmi ceux-ci figure l’assouplissement des restrictions empêchant les récipiendaires de l’aide d’acheter les biens et services dont ils ont besoin là où ils peuvent obtenir le meilleur rapport qualité/prix, de manière à découpler l’aide au développement des échanges. Ainsi, les crédits accordés par les gouvernements membres du CAD pour promouvoir les exportations du pays ne sont pas comptabilisés comme de l’APD. Bien qu’il ne constitue pas une pratique universelle, le soutien budgétaire est considéré comme supérieur à la finance du point de vue des projets.

Les partenaires émergents tendent à adopter une approche plus holistique de la promotion des exportations, du soutien à l’investissement direct et de l’offre d’APD. Dans les partenariats qu’elles nouent avec d’autres pays du Sud, en Afrique ou ailleurs, les nouvelles puissances émergentes tendent à lier la négociation et la mise en application des activités. La coopération Sud-Sud repose sur la notion de gagnant-gagnant, dans laquelle le commerce et l’investissement sont conçus comme des moyens légitimes et efficaces de promotion du développement économique pour les deux parties. Pour de nombreux partenaires émergents, la coopération pour le développement n’est qu’un des éléments d’un engagement plus vaste visant à dynamiser le commerce bilatéral et à pénétrer de nouveaux marchés. Les efforts de coopération internationale sont souvent conduits de manière conjointe avec le secteur privé. Par exemple, un gouvernement utilise les crédits de subvention des exportations pour réduire le risque lié à l’entrée sur un marché pour les entreprises, ou diminuer les coûts d’exploitation en créant les infrastructures nécessaires (Potter, 2008 ; Chanana, 2009 ; Kiala, 2010).

L’Europe et l’Amérique du Nord ont donc tendance à se reposer sur les IDE12 et l’APD pour l’Afrique. Les puissances émergentes ne sont pas encore des acteurs majeurs de l’IDE, mais elles surpassent les partenaires traditionnels en matière de financements alternatifs, dont la croissance a été telle qu’en 2011, le CAD a commencé à réfléchir de manière plus active sur ces « autres flux publics » (OOF, cf. Zimmermann et Smith, ibid.). La Chine, en particulier, utilise les moyens suivants :

  • Crédits à l’exportation13 : Elle vient en aide à ses exportateurs confrontés à la concurrence mondiale. Le total des crédits à l’exportation des membres du CAD entre 2004 et 2008 atteint en moyenne 4.2 milliards USD, dont moins de 500 millions sont décaissés chaque année à destination de l’Afrique. La Chine, elle, a engagé 29.6 milliards USD de crédits à l’exportation à l’échelle mondiale14. L’Inde investit beaucoup par le biais des IDE classiques et consacre peu d’argent aux crédits à l’exportation, en comparaison de son voisin (Athukorala, 2009), mais Chanana (2009) estime qu’en 2004 et 2010, l’Exim Bank indienne a ouvert des lignes de crédit d’un montant respectif de 2 266 millions de roupies indiennes (INR), soit 50 millions USD, et 4 300 millions INR (89 millions USD), dont 60 % visaient l’Afrique.
  • Lignes de crédit garanties par les ressources naturelles : L’Exim Bank chinoise utilise également les exportations de ressources naturelles ou l’accès préférentiel à ces ressources comme garantie dans des projets d’infrastructures et comme moyen de remboursement des crédits. L’exemple le plus célèbre concerne l’accord de co-entreprise d’un montant de 6 milliards USD négocié avec la RDC en 2007, évoqué dans l’encadré 6.8. D’autres exemples bien connus consistent en des crédits de 2 milliards USD en 2004 et 2.5 milliards USD en 2007, accordés par l’Exim Bank pour la construction de 1 300 km de chemin de fer en Angola, 300 km de routes, et des hôpitaux, des écoles, des logements sociaux, des réseaux de télécommunication et de l’investissement dans l’agriculture. Ces lignes de crédit ont été garanties par les exportations de pétrole brut (Brautigam, 2010a). Ce mode de financement, précédemment utilisé par le Japon en Chine, est désormais baptisé « modèle angolais » ou transaction « ressources contre infrastructures ».
  • « Crédits mixtes » : Les partenaires émergents proposent aussi des packages de financement combinant prêts à taux du marché et à taux préférentiel (Brautigam, 2010a). La Chine est le partenaire émergent le plus actif qui utilise des mécanismes de financement hybrides, dont des mix IDE et crédits à l’exportation, ces derniers étant parfois couplés à des éléments concessionnels. Brautigam (2010b) estime que les prêts purement concessionnels, les prêts à taux zéro et les donations de la Chine à l’Afrique (hors allégement de la dette) ont atteint 1 milliard USD en 2007, 1.4 milliard USD en 2008 et 2.1 milliards USD en 2009. L’auteur estime également que les engagements de crédit à l’exportation préférentiels ont représenté 2 milliards USD entre 2007 et 2009, alors que la finance non concessionnelle s’est élevée à près de 5 milliards USD par an. Pris ensemble, tous ces flux de financement alternatif constituent un engagement annuel de 7.1 milliards USD sur 2007-09, ce qui est bien supérieur à l’estimation en équivalent-CAD de Smith et Zimmermann, qui atteint 1.9 milliard USD en 2009 à l’échelle mondiale (pas seulement pour l’Afrique), et qui ne prend en compte que les financements concessionnels (tableaux 6.4a et 6.4b).

Certains avancent aussi que les partenaires émergents offrent un double avantage : des délais plus longs, qui incluent une période de financement à perte, combinée à l’efficacité du secteur privé, dont le but est le profit. Cette méthode accroît les chances des pays africains de progresser sur les chaînes mondiales de valeur, puisqu’au fur et à mesure que les ressources sont extraites, de nouvelles industries de traitement, à plus forte valeur ajoutée (raffineries ou complexes pétrochimiques), voient le jour. On entreprend des projets que les acteurs privés rechigneraient à financer sans cela. Les exemples les plus notables de la Chine incluent une ligne de crédit de plus de 6 milliards USD accordée à la RDC pour des projets tels que 6 000 km de routes reliant Kinshasa à l’Est du pays, 3 000 km de voies ferrées, des hôpitaux, des écoles et des logements sociaux (Marysse et Geenen, 2009). En 2010, la Chine a conclu une transaction d’un montant de 23 milliards USD avec le Nigeria, pour construire trois raffineries de pétrole et un complexe pétrochimique. De plus, certaines des nouvelles modalités, comme les accords ressources contre infrastructures, poussent les pays africains riches en ressources naturelles à réinvestir au moins une partie des revenus qu’ils en tirent dans le développement national en général.

Les partenaires émergents sont de plus en plus nombreux à imiter la Chine et à combiner aide et investissement, à moindre échelle. Ainsi, en 2007, le Sénégal a conclu un accord d’un montant de 2.2 milliards USD avec Arcelor Mittal et l’État Indien pour lancer un projet d’extraction de minerai de fer, s’accompagnant de projets de construction et de rénovation des voies de chemin de fer, mais aussi de construction d’un complexe métallurgique et d’un port. La note pays de cette année consacrée à São Tomé et Príncipe signale que l’Inde a accordé une ligne de crédit de 5 millions USD et un don de 1 million USD pour la création d’un « centre d’incubation technologique » pour le développement des petites et moyennes entreprises et la coopération technique dans les domaines de l’agriculture, des infrastructures et des hydrocarbures. En 2010, le gouvernement gabonais a annoncé un investissement de 3.5 milliards USD de la part de multinationales indiennes et singapouriennes pour la construction de 1 000 km de routes, de 5 000 logements sociaux et la création d’une Zone économique spéciale pour le traitement de l’huile de palme. Le Brésil, en revanche, a une démarche plus traditionnelle, distinguant plus clairement aide et investissements. Les pratiques de coopération des pays arabes sont généralement plus proches du modèle occidental, bien que leur intérêt pour des secteurs comme les télécommunications et le tourisme reflète la focalisation du donneur sur l’obtention d’un avantage concurrentiel à son profit plus que le respect des priorités de développement du bénéficiaire. L’investissement de 540 millions USD des EAU en RDC par Rakeen pour la construction d’un complexe hôtelier et de plusieurs centres commerciaux en est l’illustration parfaite.

L’encadré 6.2 se penche sur l’impact de ces nouvelles pratiques et de la multiplication des acteurs de la gouvernance mondiale de l’aide au développement.

Encadré 6.2. La gouvernance globale de la coopération pour le développement : de nouveaux modèles

L’approche intégrée des partenariats de développement des pays émergents n’est pas si étrangère aux partenaires traditionnels qu’on pourrait le penser. Pour commencer, ils ont eux aussi pratiqué l’aide conditionnelle. Ils ont décidé d’y renoncer en 1991 avec le « Package d’Helsinki », parce que ce type d’aide provoque souvent une distorsion de la concurrence au détriment du récipiendaire (Morrisey, 1993). Par ailleurs, les membres de l’OCDE ont toujours divergé quant à leur philosophie et à leur pratique. Traditionnellement, le Japon et la Corée aiment davantage combiner l’aide, la finance et la coopération que leurs homologues occidentaux. Cela reflète en partie leur propre expérience de développement et leur souhait de tirer le maximum de leurs propres partenariats de développement. Peut-être sous l’influence des nouvelles puissances, certains partenaires traditionnels cherchent des synergies inédites entre aide et flux officiels, y compris les crédits à l’exportation, pour promouvoir l’accès des pays en développement aux financements sur le long terme. Certains de ces ajustements trouvent manifestement leur origine dans l’ascension des partenaires émergents. Comme certains donneurs bilatéraux, la Banque mondiale met de plus en plus l’accent sur le secteur privé, la création d’emploi et la concurrence de la région. Le développement de l’agriculture, des zones rurales et des infrastructures occupe une place plus importante dans les portefeuilles des donneurs traditionnels qu’au cours de la dernière décennie.

Inversement, s’il n’existe aucune preuve tangible d’une évolution vers des normes occidentales, les nations émergentes changent rapidement et adoptent certaines des pratiques et normes du CAD. Avec le temps, elles se trouvent parfois confrontées aux mêmes défis que l’Europe et l’Amérique du Nord : la cohérence entre les programmes de coopération et les objectifs stratégiques nationaux, le contrôle d’une grande variété d’acteurs, la préservation de l’image d’un pays en tant que partenaire du développement. Ces problèmes sont plus aigus pour les grands pays dont les institutions sont impliquées à de nombreux niveaux avec un grand nombre d’acteurs du développement. Certaines nations non membres de l’OCDE ont donc commencé à adopter ses normes, par exemple pour rédiger des rapports sur leurs projets d’aide au développement (c’est le cas des EAU depuis 2010). D’autres, comme le Brésil, décident d’adopter des principes proches ou inspirés de ceux de l’OCDE. Un nombre croissance de partenaires émergents créent des institutions comme les organes du CAD pour enrichir et développer leur dispositif d’assistance.

Un paysage plus divers émerge donc. Premièrement, les partenaires émergents offrent des solutions de coopération alternatives à l’Afrique. Deuxièmement, les partenaires traditionnels, tout en continuant de respecter leurs principes d’efficacité de l’aide, de cohérence des politiques de développement et d’aide inconditionnelle, accueillent favorablement ces partenariats de développement (OCDE, 2011) et ont commencé à promouvoir l’apprentissage mutuel avec les partenaires émergents (Déclaration de Bogota, mars 2010). Le groupe d’étude CAD-Chine constitue un exemple notable de ce type de partage institutionnel de l’expérience15.

Si l’avenir demeure incertain, il est peu probable qu’émerge un modèle unique de coopération dans les prochaines années, et ce n’est pas forcément une mauvaise nouvelle. Du point de vue des pays africains, on peut douter de l’opportunité d’un tel modèle. Des acteurs importants du continent pensent même que l’ascension et les réussites des partenaires émergents doivent motiver les partenaires traditionnels à tenir plus vite encore les promesses faites dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Dans le même temps, des partenaires émergents adoptent des principes et des pratiques semblables à celles des acteurs traditionnels. Il serait inopportun pour les pays d’Afrique que les pratiques non orthodoxes des pays émergents servent de prétexte à un retard dans l’application de la Déclaration. Dans ce contexte, les donneurs du CAD ont réitéré leur engagement tel qu’énoncé par ce document. Le programme d’action d’Accra de 2008 invite les acteurs de la coopération Sud-Sud à participer eux aussi à l’élaboration de l’ordre du jour de l’efficacité de l’aide. Le forum de haut niveau de Busan (HLF4, 2011) est également conçu comme une étape clé du développement d’une interprétation commune de l’« efficacité du développement ».

Source: Centre de Développment de l'OCDE

On estime généralement que les partenaires émergents, notamment la Chine, fournissent des projets clé en main, et ce, plus rapidement que les partenaires traditionnels. Par exemple, la note pays consacrée au Bénin souligne qu’en général, les partenaires émergents sont considérés comme moins bureaucratiques que leurs homologues traditionnels. Une autre différence importante entre les deux concerne l’utilisation des conditions relatives aux politiques publiques, élément important des programmes d’aide bilatéraux et multilatéraux des partenaires traditionnels depuis les années 1980 (Nissanke, 2010). Cependant, ce souhait de ne pas fixer de conditions n’équivaut pas à une absence de contrôle des projets. La réalité montre que les dirigeants chinois sont très exigeants quant à l’usage et à l’application concrète des lignes de crédit (Aguilar et Goldstein, 2009). De plus, les partenaires émergents proposent généralement de l’aide-projet plutôt que de l’aide-programme, comme les partenaires traditionnels. Par conséquent, les fonds sont acheminés directement jusqu’aux entreprises des partenaires émergents, ce qui encourage fortement à l’accomplissement des projets et réduit le risque de détournement de fonds. Par exemple, les deux accords chinois signés par l’Exim Bank en Angola spécifient que 70 % des contrats de génie civil doivent être conclus avec des entreprises chinoises et qu’au moins 50 % des intrants doivent être fournis par la Chine, une proportion qui est souvent encore plus importante en pratique (Tan-Mullins et autres, 2010). Rien n’indique, en revanche, que la coopération avec les partenaires émergents est systématiquement plus efficace. Les notes des PEA sur l’Angola et la Guinée Équatoriale soulignent des inquiétudes quant à la qualité de certains projets chinois16.

La coopération triangulaire permettrait-elle de maximiser les complémentarités entre partenaires émergents et traditionnels ? La note consacrée au Cap-Vert évoque le cas d’un projet de centre technologique impliquant plusieurs partenaires des deux groupes. Les pays traditionnels ont apporté la finance, et les émergents les savoir-faire, plus adaptés au contexte africain. La note sur le Mozambique signale que le Brésil est impliqué dans des projets de recherche triangulaires visant à augmenter la productivité agricole, notamment avec l’Afrique et l’Afrique du Sud. L’encadré 6.3 examine plus en détail le potentiel de ce type de coopération.

Encadré 6.3. Coopération triangulaire : comment exploiter au mieux la complémentarité des partenaires traditionnels et émergents

La coopération trilatérale se définit, de manière générale, comme une coopération internationale impliquant trois partenaires et dont l’objectif explicite est de promouvoir le développement. Elle fait parfois expressément référence à des partenaires traditionnels, émergents et à des pays bénéficiaires (cf. Altenburg/Weikert 2007).

La coopération trilatérale est avant tout motivée par la recherche de solutions plus avantageuses en matière de développement des capacités et de processus d’apprentissage mutuel : « Les coopérations Sud-Sud et trilatérales constituent de nouvelles modalités de l’aide pouvant présenter un fort potentiel de développement des capacités (messages clés du Forum ministériel de haut niveau d’Accra, à comparer avec, par exemple, Altenburg/Weikert 2007). Les pays développés peuvent intervenir simplement en tant que financiers dans le cadre d’un projet qui aurait pu se limiter à une dimension Sud-Sud, ou peuvent être pleinement impliqués, apportant leur savoir-faire et leur capacité de conseil au projet.

Ce type de coopération peut aussi rechercher à exploiter tout savoir-faire particulier des donneurs émergents (PNUD, 2004 ; Fordelone, 2009). Dans ce contexte, ECOSOC fait valoir que les donneurs émergents, dont le développement est encore en cours, « sont considérés comme mieux placés et dotés de l’expérience nécessaire pour répondre aux besoins et comprendre les problèmes du pays destinataire du programme »17 (ECOSOC, 2008 ; pour un débat sur les avantages des technologies intermédiaires, cf. CUTS-CITEE , 2005). On attend des partenaires émergents qui ont reçu de l’aide par le passé (ou continuent d’en recevoir) qu’ils fassent bénéficier les autres de leur expérience et de leur savoir-faire en matière de conseil aux pays en développement : ils partagent souvent des caractéristiques économiques, sociales et politiques, ainsi qu’une langue, ce qui leur permet d’adapter leur assistance aux conditions locales pour un coût de transaction réduit.

Les exemples de coopération politique de haut niveau dans un cadre trilatéral restent rares et se présentent pour l’instant sous la forme de petits programmes, notamment dans le domaine de la formation et du renforcement des capacités. Cependant, il est évident que divers pays recherchent activement ce type de coopération, et ce, de façon plus récurrente. Parmi ceux-ci figurent le Brésil, l’Afrique du Sud ou le Mexique. D’autres, comme la Chine, semblent plus prudents. C’est très probablement le cas, dans la mesure où leur succès en Afrique repose sur la différenciation par rapport aux « donneurs traditionnels » et une communication dans laquelle elle met l’accent sur le fait qu’elle n’a jamais colonisé l’Afrique est qu’elle est elle-même un pays en développement. Une collaboration étroite avec des pays occidentaux viendrait contredire cette position. Les pays africains sont également très prudents vis-à-vis de la coopération trilatérale, dans la mesure où elle risque de limiter leur capacité de négociation en mettant tous les partenaires dans le même groupe.

Source : Sven Grimm et Sanne van der Lugt, Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University.

Thématique 2011

Quelles politiques les économies africaines doivent-elles mettre en oeuvre pour tirer avantage du renforcement de leurs relations avec les économies émergentes ? Ecoutez l'avis d'experts de tous horizons (en anglais).

Enquête sur les dépenses fiscales


Jean-Philippe Stijns, co-author of the "Public Resource Mobilisation" study, highlights Morocco's practices while observing their taxation policies.