Besoin de transparence autour de la dette

Pendant la décennie écoulée, des réductions de dette importantes ont été accordées par les bailleurs du CAD et les banques multilatérales à un grand nombre de pays d’Afrique subsaharienne dans le cadre des initiatives Pays pauvres très endettés (PPTE, 1996 et 1999 pour l’initiative renforcée) et Allégement de la dette multilatérale (IADM, 2005).

Or, plusieurs auteurs ont souligné qu’au terme de ces initiatives, les causes du surendettement étaient toujours présentes (Berthélemy, 2001 ; Easterly, 2002). On a ainsi pu craindre que les partenaires émergents ne replongent les pays emprunteurs dans la spirale du surendettement (Banque mondiale, 2006). Si pour l’instant on n’observe pas d’augmentation générale de la dette, il existe bien un risque, en particulier pour les États les plus fragiles.

Il est assez difficile d’évaluer la réalité du ré-endettement des pays africains bénéficiaires de réductions de dette : celles-ci sont souvent assez récentes, et l’information publique cohérente avec les données du passé n’est publiée qu’avec retard. De plus, l’initiative PPTE ne se reflète que partiellement dans les statistiques : la réduction de dette n’apparaît qu’au rythme des remboursements effectués par les pays développés pour le compte des pays endettés. L’IADM, en revanche, est enregistrée sur le plan comptable comme une diminution de la dette. Enfin, beaucoup de contrats chinois stipulent des remboursements sous forme de fourniture de matières premières, avec des montages institutionnels complexes (voir la section 6), ce qui rend les remboursements aléatoires en termes monétaires²¹.

Par ailleurs, la relation entre l’expansion des partenariats de l’Afrique et son ré-endettement est complexe. Reisen (2007 et 2008) montre que les pays émergents ont un impact sur la soutenabilité de la dette des pays africains à travers plusieurs canaux :

• les financements accordés peuvent accroître le montant de la dette, mais les dons, qui forment probablement une partie importante du total (cf. supra), ont tendance à alléger son poids en facilitant les remboursements en devises ;

• les prêts eux-mêmes, y compris les prêts non concessionnels, peuvent avoir un impact positif s’ils financent des projets productifs présentant des rendements supérieurs au taux d’intérêt. C’est le cas des prêts chinois à l’Afrique, notamment ceux de l’Exim Bank et les crédits à l’exportation : ciblés sur l’amélioration des infrastructures, ils renforcent les perspectives de croissance à long terme (sous réserve d’une maintenance appropriée). Or l’analyse classique de la dette ne tient souvent pas compte de la relation entre les emprunts et la croissance future ;

• enfin les pays émergents ont un impact sur les ressources permettant le remboursement des emprunts extérieurs : accroissement du volume des exportations, hausse des prix des matières premières, réduction des coûts des produits importés et des travaux publics, dons, etc.

Ces précautions prises, la figure 6.11 ne donne pas l’image d’un ré-endettement rapide après les réductions accordées par les partenaires traditionnels. Au contraire, la dette continue à se réduire pour les pays ayant atteint le point d’achèvement PPTE avant l’IADM : pour eux, la réduction de dette la plus importante intervient après le point d’achèvement.²² Combinées à une conjoncture favorable, notamment la hausse des prix des matières premières avant et après la crise de 2008, ces réductions de dette créent une situation inédite pour le financement des pays africains. Au total, Reisen (ibid.) estime que la Chine ne contribue guère au ré-endettement africain, dans la mesure où les principaux bénéficiaires de la coopération chinoise, comme le Soudan ou l’Angola, sont riches en ressources naturelles et n’ont pas bénéficié des réductions de dette.

Il semble néanmoins qu’il existe un risque plus fort pour les certains pays africains qui ont reçu une réduction de dette importante. Chaponnière (2007) souligne ainsi que la coopération chinoise s’est étendue aux pays africains à faible revenu comme l’Éthiopie, le Mali ou la Tanzanie, et que même si les prêts chinois sont plus faibles pour des pays qui ne disposent pas de matières premières, ils peuvent être importants par rapport à leurs ressources et donc en termes d’endettement si les taux de concessionnalité sont insuffisants. Dahoun et Raffinot (ibid.) soulignent, à la lumière de l’exemple éthiopien, que les pays émergents contribuent bel et bien au ré-endettement des pays africains qui ont reçu des réductions de dette importantes. En effet, si l’on s’en tient aux données publiées et reprises dans la figure 6.11, le ré-endettement de l’Éthiopie ne semble pas très important. Les données plus récentes des programmes du FMI et du ministère des Finances montrent néanmoins que le ré-endettement a progressé rapidement après l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE doublée de l’IADM.

Dès 2009/10, la dette du secteur public a pratiquement rattrapé son niveau pré-IADM, soit 5.6 milliards de dollars en 2009/10 contre 6 milliards en 2005/06. Même si l’essentiel de ce ré-endettement est dû aux organismes financiers internationaux, et la soutenabilité de la dette totale ne semble pas menacé²³, les prêts des pays non membres du Club de Paris y ont contribué : ils représentent 17.5 % du total de la dette publique en 2009/10. L’Exim-Bank chinoise a notamment effectué deux prêts, en novembre 2009 (349 millions USD) et janvier 2010 (25 millions USD)²⁴. La Chine devient donc le troisième prêteur à l’Éthiopie en 2009/10 avec 11 % des nouveaux prêts --derrière l'Association internationale de développement (IDA) du Groupe Banque mondiale (34.3 %) et le FMI (11.5 %)-– et le premier bilatéral devant l’Inde (4.8 %).

La croissance des financements des pays émergents s’est accompagnée d’un changement d’attitude, notamment de la part de la Chine, qui se rapproche des positions des créanciers traditionnels. Ainsi, les conditions des financements chinois sont conformes aux normes de concessionnalité des partenaires traditionnels (Bräutigam, 2010). Ces deux prêts de l’Exim-Bank chinoise portent un taux d’intérêt de 2 %, une maturité de 20 ans et 7 (respectivement 8) ans de délai de grâce. D’après les informations disponibles, ces conditions correspondent à des prêts largement concessionnels au sens du CAD : selon Dahoun et Raffinot (ibid.), les taux de concessionnalité, calculés avec le taux d’actualisation standard de 10 % sont approximativement de 58 et 59 % respectivement. Ceci s’inscrit dans une tendance générale de rapprochement avec les pratiques des partenaires traditionnels.

De plus, la Chine a accordé d’importantes réductions de dette et assume un rôle de prêteur de plus en plus conforme à l’orthodoxie financière. Les pays émergents aspirent à rôle plus important dans la gouvernance financière internationale, notamment à travers leur participation dans le G20 mais aussi une présence renforcée dans les organisations internationales. L’accroissement des quotas des pays émergents au sein du FMI ne peut que renforcer cette tendance²⁵. Elle est visible dans le domaine de l’endettement des pays africains. La Chine a annoncé plusieurs initiatives d’annulation de la dette africaine:

• plus d’un milliard de dollars de dette des pays africains les plus pauvres lors du premier Forum Chine-Afrique en octobre 2000 ; d’après Wang & Bio-Tchané (2008), elle aurait effectivement annulé près de 10.5 milliards de yuans, soit environ 1.3 milliard USD, entre 2000 et 2002 ;
• 10 milliards de yuan de dettes dues par 33 PPTE et PMA ayant des relations diplomatiques avec la Chine en 2006 ; ces mêmes pays se voient accorder l’annulation des dettes dues au titre de prêts à taux d’intérêts arrivant à maturité en 2009 dans le cadre du « Plan d’action triennal de Charm El-Cheikh 2010-12 » adopté à l’issue du 4^e Forum Chine-Afrique la même année ;
• Enfin, lors du sommet sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement de septembre 2010, le premier Ministre Wen Jiabao a annoncé le dernier chiffre cumulé des annulations de dettes par la Chine : 25.6 milliards de yuans, soit environ 3.8 milliards USD, au profit des « pays pauvres très endettés et les pays moins développés ».

La Chine assume dorénavant sa position de créancier d’une manière de plus en plus semblable aux créanciers traditionnels. Par exemple, avant 2000, la dette du Mali envers la Chine avait un statut de dette « dormante » : elle constituait une créance reconnue comme telle, mais la Chine n’exigeait en pratique aucun versement. Ceci posait un problème technique pour l’analyse de la soutenabilité, puisque cette pratique augmentait le montant nominal de la dette sans avoir d’incidence réelle sur sa charge. Par la suite, la Chine a adopté une politique plus conforme aux pratiques des bailleurs traditionnels, annulant une partie de cette dette, mais demandant le paiement effectif du montant restant dû. Un peu paradoxalement, la charge effective des pays africains débiteurs de la Chine s’en est trouvée augmentée. Ainsi, même si les termes et conditions des prêts chinois diffèrent de ceux des créanciers traditionnels (Foster et al., ibid.), leurs motivations semblent plutôt s’en rapprocher.

Pour autant, la Chine n’a pas adopté clairement les standards du Club de Paris et des initiatives PPTE et IADM (Wang & Bio-Tchané, ibid.). En particulier, elle a accordé des réductions de dette à des pays qui ne sont pas considérés comme éligibles par les institutions de Bretton Woods, comme le Zimbabwe. La Chine n’a pas non plus franchi le pas qui l’aurait fait devenir membre du Club de Paris, mais elle participe depuis quelques années aux réunions de ce Club de créanciers publics avec les créanciers non membres du Club de Paris et du secteur privé.

Dans ce contexte, les institutions de Bretton Woods cherchent à encadrer le réendettement africain grâce à un contrôle de la concessionnalité des prêts des pays qui reçoivent leurs financements, et par le Cadre de viabilité de la dette (CVD), qui vise à empêcher les bailleurs de fonds à prêter aux pays qui ont dépassé les niveaux d’endettement considérés comme des plafonds (encadré 6.5). Ce cadre n’est pas dirigé en tant que tel contre les financements des pays émergents : il a aussi contraint les bailleurs de fonds traditionnels qui voulaient développer leurs financements par prêts, mais il s’agit d’un frein potentiel à l’accroissement des prêts des pays émergents. La portée du CVD est toutefois limitée.

Son bon fonctionnement suppose une étroite coordination entre tous les créanciers, ce qui est déjà difficile avec les prêteurs traditionnels publics et privés, mais encore plus avec les prêteurs émergents (Djoufelkit-Cottenet, 2006). Les intérêts commerciaux et diplomatiques de PE pourraient les inciter à s’affranchir de contraintes, notamment en cachant l’information (Reisen & Ndoye, 2008), d’autant qu’ils n’ont pas été associés à la définition du CVD. Les prêteurs émergents peuvent chercher à jouer les « passagers clandestins » en cherchant à être remboursés –y compris sous forme d’accès aux matières premières-- par des pays qui pourraient être par ailleurs en défaut de paiement.

Le risque existe donc bien que l’espace fiscal créé par les importantes réductions de dette consenties par les partenaires traditionnels soit utilisé pour rembourser de nouvelles dettes, surtout non concessionnelles, aux partenaires émergents : le cas du Ghana est emblématique, qui suite à l’IADM a réussi en 2007 à emprunter sur le marché financier international à un taux plus de dix fois supérieur à celui des organismes comme la Banque mondiale ou la BAfD. Un autre risque, aussi important mais moins visible, concerne le développement de la dette publique intérieure. Celle-ci a tendance à se développer non seulement dans les pays émergents, mais aussi dans les pays à faible revenu (cf. supra le cas de l’Éthiopie), au fur et à mesure que les systèmes financiers internes se renforcent. Pour la plupart des pays africains, les IBW et les créanciers traditionnels sont dépourvus de moyens de pression puisque les pays qui ont atteint la fin de l’initiative PPTE et l’IADM bénéficient de la réduction de dette de manière inconditionnelle. Les pressions éventuelles ne concernent donc que les pays qui n’ont pas encore atteint le point d’achèvement, ou qui ne sont pas encore entrés dans l’initiative PPTE, dont le nombre est maintenant assez réduit. Ce type de tension s’est manifesté lors de la réduction de dette accordée au point d’achèvement de l’initiative PPTE, qui est soumis à un certain nombre de conditions variables suivant les pays. Le cas de la RDC est parmi les mieux documentés (encadré 6.7).

En conclusion, l’impact des financements des partenaires émergents est pour l’instant réduit : ils ne semblent pas constituer à court terme une menace pour la soutenabilité de la dette des pays africains à faible revenu. Par ailleurs, on observe que la Chine, le plus important créancier parmi ces partenaires, adopte une attitude de plus en plus proche de celle des créanciers traditionnels. Le risque demeure néanmoins, en particulier pour les États les plus fragiles. Une transparence accrue dans les transactions financières des économies africaines avec l’ensemble de leurs partenaires servirait à la fois à rassurer les créanciers du Club de Paris et à renforcer la crédibilité des partenaires émergents en tant qu’acteurs de la gouvernance financière internationale. L’exigence de transparence ne saurait être mieux satisfaite que si elle émane des institutions africaines elles-mêmes.