L’impact sur la gouvernance

Contrairement aux idées reçues, rien ne prouve que la corruption en Afrique se soit aggravée sous l’effet des partenariats émergents (encadré 6.8). En fait, certains signes semblent indiquer que ces partenariats pourraient, dans certains cas, permettre aux pays de mieux maîtriser leur programme de développement. Kragelund (à paraître) souligne l’incidence qu’ont eue les évolutions de ces dernières années sur l’appropriation par les pays africains de leur politique de développement. On parle d’appropriation lorsque les ressources sont utilisées pour financer les priorités propres des pays plutôt que celles des donateurs (CNUCED, 2007)²⁶. Une première étape consiste à formuler des stratégies nationales qui précisent des objectifs clairs, des instruments de politique publique cruciaux et des mécanismes de surveillance efficaces. L’appropriation est également liée à la notion de « marge d’action » (policy space), qui désigne, fondamentalement, la capacité d’un État à définir ses propres objectifs de développement en fonction de ses difficultés spécifiques et des ressources disponibles pour atteindre ces objectifs (CNUCED, ibid.). Les nouveaux modes de financement et de coopération que proposent les partenaires émergents, ainsi que l’effet d’entraînement sur la croissance qui résulte du déplacement vers l’est et vers le sud du centre de gravité de l’économie mondiale ont tous deux un impact sur la maîtrise de la stratégie nationale.

La coopération avec les partenaires émergents est parfois qualifiée de « sans condition » et peut aussi donner l’impression d’étendre la marge dont disposent les États africains grâce à des ressources financières supplémentaires et à une intensification de la concurrence entre les donneurs. Néanmoins, l’aide chinoise est assortie de certaines formes subtiles de conditionnalité. Ainsi, l’aide destinée à l’infrastructure est souvent conditionnée au recours à des entrepreneurs, à des intrants et à de la main-d’œuvre venus de Chine. Cependant, si elle est liée à des critères économiques, la coopération pour le développement avec les partenaires émergents n’est pas explicitement liée à des conditions portant sur la politique publique. Bien que l’on ne puisse procéder à aucune généralisation sur la relation entre partenaires émergents et marge d’action, de manière générale, les partenaires émergents contribuent davantage à l’élargissement de cette marge pour les pays africains riches en ressources naturelles et solvables (Kragelund, à paraître).

Les flux d’investissement provenant des partenaires émergents ont différentes répercussions positives, dont la facilitation de la mobilisation des moyens financiers locaux dans les économies richement dotées en ressources naturelles grâce au boum des produits de base (PEA, 2010). Peuvent s’ensuivre d’importants investissements publics grâce à la baisse du coût du financement, avec à la clé une plus grande autonomie de la politique publique. En outre, les expériences de développement vécues par les partenaires émergents eux-mêmes mettent en évidence les diverses voies possibles, ce qui élargit le paradigme et multiplie les options réalistes parmi lesquelles les pays africains peuvent choisir.

Les pays africains apprécient la coopération avec des partenaires émergents, car la construction d’infrastructures, d’édifices publics et de stades donne des résultats plus visibles et plus rapides ; elle est perçue comme plus avantageuse et moins entravée de lourdeurs administratives que l’aide des donneurs traditionnels. La note pays sur le Bénin, dans le présent rapport, montre que les partenaires émergents ciblent les besoins identifiés par le pays lui-même, avec une mise en oeuvre plus prompte que celle des autres partenaires. De même, la note pays du Burundi souligne la rapidité du décaissement de l’aide chinoise.

Après que la Chine s’est engagée, en novembre 2006, à construire 30 hôpitaux en Afrique, le Burundi a soumis une demande. Les travaux de construction d’un premier hôpital ont commencé en mai 2009 et ont été achevés en 18 mois. Les PEA indiquent qu’en Guinée-Bissau, la Chine a réalisé des projets clés en main, et ce, plus vite que les partenaires traditionnels. Les autorités jugent la coopération bilatérale avec les partenaires émergents moins lourde d’un point de vue administratif que celle avec les partenaires traditionnels, ce que corrobore la note pays du Malawi.

À quelques rares exceptions près, telles que le Zimbabwe, les pays africains mettent à profit cette source de fonds supplémentaires pour élargir leur marge d’action, et non pour remplacer les anciens donneurs par des nouveaux. La note pays sur le Burundi, dans le présent rapport, indique que les nouveaux partenaires tels que la Chine confèrent aux pays plus de latitude dans leurs négociations avec les donneurs. Ainsi, alors que la plupart des partenaires ont suspendu leur coopération et rapatrié leurs représentants durant la guerre civile de 1993-2005 au Burundi, la Chine est restée, offrant à ce pays une bouffée d’oxygène en ces temps difficiles.

De même, la Chine et l’Angola ont intensifié leurs relations, comme en témoignent plusieurs prêts garantis par du pétrole et les crédits octroyés par la China Exim Bank et la Banque chinoise de développement depuis 2002. Cependant, la Chine ne monopolise pas la politique étrangère de l’Angola. De fait, ce dernier utilise son pouvoir économique grandissant pour négocier avec d’autres acteurs (Tan-Mullins et autres, ibid.).

Dans le même ordre d’idées, la République démocratique du Congo a cherché à renégocier ses accords avec des parties prenantes internationales sur la base d’un accord de financement d’infrastructures conclu avec la China Exim Bank (Henderson, 2008 ; UN-OSAA, 2010). D’après Gabas (2009), si les négociateurs africains ont pu renégocier les Accords de Cotonou avec l’Union européenne, c’est notamment grâce à la présence en Afrique de pays tels que la Chine.

Les partenaires émergents ont tendance à accorder la priorité aux relations directes non pas avec les ministères sectoriels, mais plutôt avec le bureau du président, qui contrôle ainsi les politiques de développement, ce qui tend à renforcer la centralisation. Pour leur part, les partenaires traditionnels négocient plutôt avec les ministères et les hauts fonctionnaires (figure 6.12 ; voir également les notes pays sur le Burkina Faso et le Maroc).

Si l’ère des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté a engagé un processus de décentralisation de l’appropriation dans les pays d’Afrique, les partenaires émergents amorcent peut-être le processus inverse de centralisation. Les PEA montrent qu’au Lesotho, les organisations de la société civile voient l’approche de la Chine vis-à-vis de l’aide d’un œil suspicieux, soulignant en particulier un manque de transparence. Au Tchad, des voix se sont élevées contre l’opacité de ce type d’accord.

Les partenaires émergents exercent l’incidence positive la plus forte sur l’autonomie politique des États d’Afrique pour les pays richement dotés en ressources naturelles, qui bénéficient de flux d’investissement significatifs et d’une capacité à renégocier des accords existants avec les partenaires traditionnels (Kragelund, ibid.). Étant donné que la dépendance des partenaires émergents vis-à-vis des importations africaines s’accroît rapidement, plus vite que celle des partenaires traditionnels (UN-OSAA, 2010), les pays africains exportateurs de produits primaires pourraient acquérir une nouvelle marge d’action, laquelle pourrait renforcer leur pouvoir de négociation face à leurs partenaires traditionnels. Toutefois, l’envolée des cours des produits de base n’a rien d’une bonne nouvelle. Premièrement, bien que le boum des matières premières tiré par la demande, appelé le « super-cycle », puisse se poursuivre sur une longue période (UN-OSAA, 2010), les cours des matières premières ont toujours tendance à fluctuer, ce qui restreint l’autonomie en matière de politique publique (Akyüz, 2008). Deuxièmement, le boum des matières premières pourrait pousser à ajourner des réformes pourtant indispensables. Troisièmement, si l’octroi de prêts à bon marché assortis de périodes de franchise de remboursement relativement longues peut permettre de financer des investissements cruciaux, ces prêts n’en devront pas moins être remboursés un jour.