Guinée-Bissau

La croissance économique de la Guinée-Bissau a légèrement repris en 2010, à 3.6 %, contre 3 % en 2009, sous l’effet conjugué du redressement du cours de la noix de cajou, de la bonne tenue de la construction de logements privés et d’investissements dans des grands projets d’infrastructure. L’impact indirect de la crise économique mondiale, qui s’est surtout traduit par un recul des recettes publiques d’exportation et des transferts des travailleurs expatriés, a été atténué par le vif rebond de la demande mondiale de noix de cajou. Mais le regain d’instabilité politique a poussé l’Union européenne (UE), l’un des principaux partenaires au développement du pays, à suspendre son soutien budgétaire. La croissance devrait s’accélérer en 2011 et 2012, à respectivement 4.5 et 4.8 %, grâce à l’augmentation de la production agricole, des exportations de noix de cajou et des investissements directs étrangers (IDE) dans les projets miniers et les infrastructures. La persistance de l’instabilité politique, qui pourrait provoquer une nouvelle baisse des financements des donneurs et compromettre la concrétisation du programme public d’investissement dans les années à venir, laisse craindre une réelle dégradation. À moyen terme, l’inflation devrait rester dans les limites de 3 % fixées par la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest (BCEAO), confirmant les bons résultats de 2010.

La normalisation des relations avec le Fonds monétaire international (FMI), en janvier 2008, a continué de porter ses fruits en 2010. En plus de l’assistance d’urgence après un conflit (EPCA) débloquée en soutien au programme économique du pays pour les années 2008 et 2009, la Guinée-Bissau a obtenu en mai une facilité élargie de crédit (FEC) pour trois ans d’une valeur de 22.4 millions de droits de tirage spéciaux (DTS).

La chute du volume des exportations de noix de cajou par rapport aux performances exceptionnelles de 2009, et qui s’explique par de mauvaises conditions climatiques, a été compensée par la remontée des cours, d’où une augmentation de la valeur globale des exportations et une réduction du déficit commercial. Cette amélioration des termes de l’échange n’a pour autant pas suffi à contrebalancer le retrait du soutien budgétaire de l’UE en 2010. Résultat, le déficit du compte courant s’est progressivement creusé.

La Guinée-Bissau reste lourdement dépendante de son agriculture de subsistance, de l’exportation de noix de cajou et de l’aide extérieure. Pour diversifier l’économie et favoriser la croissance, le pays doit réformer en profondeur son administration publique (notamment la sécurité et la défense) et investir dans l’agriculture et les infrastructures de base pour les transports et l’énergie. L’exploitation de son riche potentiel minier, attendue prochainement, pourrait rapporter les ressources financières nécessaires à ces investissements. En décembre 2010, la Guinée-Bissau a atteint le point d’achèvement de l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE), ce qui devrait lui permettre de bénéficier d’un allégement de dette de 1.2 milliard de dollars (USD) et de prétendre à nouvelles remises de dette au titre de l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM).

La Chine, le Brésil et l’Inde sont les trois principaux partenaires émergents du pays. La présence de la Chine s'est surtout traduite au travers d'une coopération bilatérale et de gros projets d’infrastructures tandis que l’Inde entretient traditionnellement d’étroites relations commerciales dans le secteur de la noix de cajou, même si elle commence désormais à intensifier sa coopération bilatérale. Le Brésil participe depuis longtemps à des projets de renforcement des capacités dans le secteur de l’éducation et devient un important partenaire commercial.

Le coup de force du chef d’État major adjoint des armées, le général Antonio Indjai, et sa nomination contestée à la tête de l’armée ont marqué la scène politique en 2010. Ces événements ont entraîné la suspension du soutien budgétaire de l’UE qui assurait le financement de la réforme du secteur de la défense et de la sécurité (SSR) et des traitements des enseignants et des fonctionnaires. À moyen terme, l’aide financière des donneurs sera largement conditionnée au retour d’une stabilité politique durable.

Le nouveau gouvernement devra donc relever trois grands défis en 2011 : instaurer cette stabilité, mettre en œuvre les réformes dans le secteur de la défense et lutter contre le trafic de drogue. Les résultats économiques dépendront de sa capacité à agir concrètement dans ces domaines.

Le produit intérieur brut (PIB) réel a bien résisté, avec une légère progression en 2010, à 3.6 %, contre 3 % en 2009. Ces bons résultats s’expliquent par une amélioration des termes de l’échange, une production agricole soutenue et de gros investissements publics dans les infrastructures. Si le pays recouvre sa stabilité politique et arrive à financer pleinement son programme d’investissement, alors la croissance pourrait s’accélérer en 2011 et 2012, à respectivement 4.5 et 4.8 %. L’agriculture et le bâtiment (notamment dans les infrastructures) continueront de tirer cette expansion alors même que la contribution des mines et des services connexes devrait s’intensifier. Ces prévisions tablent sur une reprise durable de l’économie mondiale et l’augmentation de la production de noix de cajou.

Malgré un potentiel immense en ressources naturelles, l’économie de la Guinée-Bissau reste extrêmement peu diversifiée. L’agriculture représente 29.8 % du PIB, 81 % des exportations et emploie 90 % de la population, pour l’essentiel dans la noix de cajou. La performance du secteur primaire est restée stable en 2010, progressant d’environ 2.7 %. Le volume de la production de noix de cajou aurait reculé de 10 % selon les estimations – une évolution compensée par l’augmentation de la production d’autres cultures, en particulier le riz. La production de noix de cajou devrait progressivement se redresser, de nouveaux plants arrivant à maturité dans les prochaines années et les arbres existants atteignant peu à peu leur pic de productivité. Mais le secteur est loin d’exploiter tout son potentiel. L’abandon du troc au profit d’un paiement en espèces, l’augmentation des capacités de stockage et la modernisation des outils de production permettraient d’augmenter les revenus des agriculteurs et du gouvernement. Le secteur pâtit aussi d’une législation foncière opaque, d’un système judiciaire indigent et d’un accès limité au crédit et à l’assurance, même si les banques commerciales commencent à financer les campagnes agricoles.

Ces difficultés, conjuguées à un environnement des affaires médiocre, des coûts énergétiques excessifs et l’absence de soutien des pouvoirs publics expliquent l’état de sous-développement de l’industrie de traitement de la noix de cajou. Aujourd’hui, 1 à 2 % seulement de la production sont transformés sur place. À court terme cependant, les capacités de transformation de la production nationale devraient augmenter de 10, voire 15 %, grâce à un investisseur privé libyen.

Si le pays veut accroître sa résistance aux chocs externes, il doit impérativement diversifier son économie. Un développement et une commercialisation plus judicieux de ses cultures les plus concurrentielles pourraient se révéler bénéfiques. La Banque africaine de développement (BAfD) finance jusqu’à la fin de l’année 2011 un important projet de réhabilitation du secteur rural et agricole, le Presar (2007-11), qui prévoit une augmentation du rendement à l’hectare de la production de riz de 2.9 à 5 tonnes, grâce à un transfert de technologie, un meilleur accès aux services publics (énergie, eau et transport) et des programmes de lutte contre les ravageurs. Le Presar concerne cinq des huit régions du pays, dont Bissau. Il comporte aussi un volet d’amélioration de l’horticulture et de l’élevage. D’autres donneurs, comme l’Inde et le Brésil, soutiennent des projets de recherche visant à augmenter la productivité agricole par l’utilisation de semences modifiées. Dans la région de Bafatá, de lourds investissements espagnols dans des engins et des entrepôts modernes devraient permettre d’augmenter la production de riz. Les premières récoltes seront commercialisées en 2011, pour le marché local et régional.

L’industrie halieutique du pays recèle un réel potentiel. Mais le non-respect des règles sanitaires interdit pour l’instant des exportations directes vers l’Europe. Les permis de pêche vendus à des flottes européennes, qui arrivent à échéance en juin 2011, constituent une importante source de recettes non fiscales pour l’État. Mais le décaissement des fonds a été fortement ralenti par des capacités d’absorption limitées et l’absence de compétences de gestion au sein des autorités locales en charge de la pêche. Les nouveaux permis de pêche négociés avec les Européens comportent des conditions liées au respect des droits de l’homme et à la stabilité politique en Guinée-Bissau. Cet accord, pour un montant de 500 000 euros (EUR), mettra aussi l’accent sur l’amélioration du contrôle qualité et le respect des règles sanitaires.

Premier pays africain à le faire, la Guinée-Bissau a signé en 2006 un accord de pêche en eau profonde avec la Chine, qui autorise ce pays à opérer dans sa zone économique exclusive (ZEE). Aux termes de cet accord, 15 chalutiers chinois, dont plusieurs navires congélateurs, peuvent pêcher au large des côtes. Le nouveau port de pêche aménagé par les Chinois à Bissau, censé être opérationnel en 2011, permettra aux cultivateurs de noix de cajou de diversifier leurs revenus.

L’exploitation de la bauxite, du phosphate et du pétrole pourrait doubler voire tripler les rentrées en devises et les recettes fiscales du pays. L’exploration des mines de phosphate près de Farim présente le plus fort potentiel et la production devrait démarrer prochainement. Guinea-Bissau Phosphate Mining Co., qui a obtenu la concession, a fait appel à une entreprise italienne (Trevi) et à une entreprise locale (Alscon) pour étudier le projet. Des estimations prudentes évaluent à 90 millions USD le revenu brut potentiel par an. Par ailleurs, Bauxite Angola prévoit d’investir 321 millions USD dans un projet d’extraction de bauxite à Boé, ce qui pourrait multiplier le PIB par deux. La mine, censée être pleinement opérationnelle en 2011, sera détenue conjointement par Bauxite Angola (70 %) et les gouvernements de l’Angola (20 %) et de la Guinée-Bissau (10 %). L’exploration aurifère a également donné des résultats prometteurs en 2010.

Le potentiel pétrolier est encore mal établi et les différends territoriaux qui opposent le pays au Sénégal ralentissent le développement du secteur. Les réserves actuelles sont estimées à quelque 1.1 milliard de barils. Petroguin, la société d’État, affirme prospecter 14 blocs en mer. La Guinée-Bissau et le Sénégal tentent de constituer une agence mixte pour gérer le secteur.

Le secteur secondaire a largement contribué à la croissance en 2010. Le bâtiment, qui a progressé d’environ 10 %, a été dopé par des investissements privés et un important programme public d’infrastructures financé par des donneurs.

De vastes pans de l’économie bissau-guinéenne sont informels. Outre l’agriculture de subsistance, omniprésente, le commerce de gros et de détail représente la principale source de revenus dans la capitale, Bissau, et reste presque exclusivement informel. À ce jour, 75 entreprises seulement sont déclarées, alors qu’on estime officieusement à 8 000 le nombre d’entités en activité. Malgré les difficultés de recensement, les autorités annoncent un taux de croissance estimé du secteur tertiaire de 3.4 % en 2010.

Le pays dispose d’un immense potentiel touristique, totalement inexploité, à commencer par l’archipel des Bijagos, classé réserve de biosphère par l’Unesco. Mais pour que le tourisme puisse se développer, le pays doit renouer avec la stabilité politique et développer les infrastructures de base.

La consommation privée, qui ressort à 92.2 % du PIB, reste la principale composante de la demande intérieure. Or, elle n’a guère progressé en 2010 du fait du non-versement des traitements des fonctionnaires en fin d’année. Les subventions de projets liés aux programmes de construction dans l’énergie et les infrastructures ont soutenu l’investissement public, qui a contribué à 4 % du PIB en 2010. L’investissement privé est resté quelque peu déprimé du fait de la médiocrité de l’environnement des affaires et de l’instabilité politique dans le pays au premier semestre. La contribution de la demande extérieure à la croissance est restée positive grâce à un vif rebond des exportations, qui ont gagné 13.2 % en valeur du fait de l’amélioration des termes de l’échange.

La consommation privée devrait continuer de soutenir la croissance à moyen terme, portée par l’augmentation des cours de la noix de cajou, les transferts des expatriés qui s'expliquent par un environnement économique plus favorable, les bons rendements et l'effort de diversification observés dans l’agriculture. Les dépenses publiques resteront sous contrôle, pour corriger les déséquilibres budgétaires et gagner la confiance des donneurs et des marchés. À long terme, l’exploration minière pourrait entraîner une augmentation substantielle de l’investissement privé. Les exportations, tirées par de bonnes récoltes de noix de cajou, devraient rester stables à moyen terme. Mais ces bons résultats sont tributaires de la mise en place de réformes structurelles, de la stabilisation de la situation politique et du maintien du soutien des donneurs. La forte vulnérabilité de la Guinée-Bissau aux chocs extérieurs et l’instabilité politique pourraient avoir des répercussions sur les recettes d’exportation, les IDE et l’aide étrangère.

Le programme économique du gouvernement est défini dans le Documento de Estratégia Nacional para a Reduçao da Pobreza (Denarp) – l’équivalent d’un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Une nouvelle mouture amendée et améliorée de ce document, Denarp II, sera finalisée en mars 2011. Quatre domaines prioritaires d’action ont été identifiés : l’éducation, la santé, les infrastructures et l’agriculture. Mais la mise en œuvre de ce programme achoppe sur des difficultés de financement.

La Guinée-Bissau est membre de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) depuis 1997. La monnaie unique lui a permis de maîtriser son inflation. Les pays membres doivent respecter des critères de convergence en matière de politique budgétaire, de niveaux d’endettement et de gestion. Mais la Guinée-Bissau a du mal à s’y tenir.

En mai 2010, le pays a normalisé ses relations avec le FMI à travers la signature d’une FEC de 3 ans, d’un montant de 22.4 millions DTS. Avec ce nouveau programme, qui lui offre une marge de manœuvre financière, le pays va pouvoir s’attaquer à des objectifs de développement et de croissance à moyen terme et non plus à la seule satisfaction des besoins immédiats.

Depuis son indépendance, la situation budgétaire de la Guinée-Bissau est profondément déséquilibrée, le pays ayant du mal à lever des ressources internes tout en étant extrêmement dépendant des recettes d’exportation procurées par le secteur de la noix de cajou. Le secteur public reste hypertrophié, malgré un recensement réussi dans l’administration qui a permis de repérer les fonctionnaires fantômes et le personnel émargeant à plusieurs registres. L’instabilité politique, l’imprévisibilité du soutien des donneurs et le manque de capacités administratives ont perturbé les réformes engagées depuis les années 90.

La suspension du soutien budgétaire de l’UE en fin d’année a entraîné un déficit budgétaire, après l’excédent enregistré en 2009. Le manque à gagner dans le budget 2010 a représenté 13 milliards de francs CFA de la BCEAO (XOF). En outre, l’Espagne et la France ont chacune annulé 1 milliard XOF. Le soutien budgétaire restant est assuré par la Banque mondiale, la BAfD et le FMI. Parallèlement, la reprise progressive de l’activité économique et un redressement des cours internationaux de la noix de cajou ont conforté les rentrées, par le biais d'impôts directs et indirects. Le renforcement de l’administration fiscale, notamment au niveau des douanes, a permis au gouvernement de profiter à plein de ces deux évolutions. Le versement total des compensations pour la pêche a pourtant été compromis par l’incapacité du pays à se plier à plusieurs exigences du projet, faute de pouvoir le gérer correctement.

En dépit de la suspension du soutien budgétaire, provoquée par l’instabilité politique, la contribution de l’investissement public au PIB a légèrement progressé, de 9.1 % en 2009 à 9.4 % en 2010. Tous les investissements de l’État restent financés par les donneurs dont l’aide avait sensiblement augmenté jusqu’aux derniers mois de 2010.

Face à l’incertitude de la reprise de l’aide des donneurs, le gouvernement poursuivra une politique budgétaire prudente en 2011 en limitant l’augmentation des investissements publics et des dépenses sociales. Pour compenser le recrutement prévu d’enseignants et de personnel médical, un gel des salaires a été annoncé.

La réforme budgétaire a sensiblement progressé en 2010. La révision des procédures d’appels d’offre, qui a vu l’adoption d’une nouvelle loi et la création d’un service central d’achats et de son agence réglementaire, a été achevée en juillet 2010. Le gouvernement transmet désormais au parlement des actualisations trimestrielles sur l’exécution budgétaire. En 2011, les autorités envisagent de s’attaquer au dossier des exemptions douanières, afin de simplifier et de clarifier les pratiques. Cela impliquera d’augmenter le tarif douanier de référence pour les exportations de noix de cajou, mais aussi de certains produits importés qui nécessitent des réévaluations. Le montant de l’impôt sur les bénéfices que les entreprises avancent aux autorités fiscales passera de 3 à 5 %. L’adoption de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en lieu et place de l’impôt général sur les ventes est à l’ordre du jour pour 2011 et 2012, selon un scénario identique à celui adopté dans d’autres pays de l’UEMOA.

Pour redresser les déséquilibres budgétaires, le gouvernement devra contenir la masse salariale et éviter les dépenses hors budget. La masse salariale absorbe plus de 90 % des recettes budgétaires (contre seulement 20 % en 2000). Malgré un soutien budgétaire exceptionnel de la part des donneurs pour aider le gouvernement à payer les salaires, cette masse salariale excessive ne laisse aucune marge de manœuvre pour financer correctement les services essentiels. La modernisation et la rationalisation prévues de l’administration publique devraient alléger un peu la pression. Les mesures envisagées concernent le renforcement des capacités et des compétences des fonctionnaires, grâce à la création d’une école nationale d’administration, et l’octroi de compensations suffisantes pour conserver un personnel plus compétent, mais moins nombreux. Les réformes en cours pour élargir l’espace fiscal ont pour objectif d’aider le gouvernement à mettre en place le Denarp.

La discipline budgétaire, conforme au cadre défini avec le FMI, et le maintien de l’aide publique au développement (APD) aux niveaux actuels devraient entraîner une correction progressive à moyen terme des déséquilibres budgétaires. Le programme visant à apurer les arriérés intérieurs vis-à-vis des banques du pays et du secteur privé a obtenu de bons résultats en 2010 : les arriérés sont passés de 47 % du PIB en 2009 à 10.3 % en 2010. D’autres réformes ont concerné la mise en place d’un cadre juridique pour la nomenclature budgétaire de l’UEMOA et d’un système de gestion intégrée des comptes publics. Ce nouveau système de gestion, en phase de test dans certains ministères, devrait permettre d’améliorer le suivi des dépenses en intégrant les phases de préparation, d’exécution et d’imputation budgétaires.

En décembre 2010, la Guinée-Bissau a atteint le point d’achèvement de l’Initiative PPTE, ouvrant ainsi la voie à un allégement de dette de 1.2 milliard USD. Le fait que le pays soit parvenu au point d’achèvement souligne les progrès accomplis pour renforcer les politiques et les résultats macroéconomiques après une longue période d’instabilité politique. Ce faisant, la Guinée-Bissau est devenue éligible à l’IADM, qui entraînera de nouvelles remises de dette. L’endettement extérieur devrait diminuer, pour passer en deçà de 30 % du PIB en 2011, un chiffre qu’il faut rapprocher des estimations faites pour 2009, à plus de 130 % du PIB. L’encours de la dette intérieure devrait aussi repasser à moins de 50 % du PIB en 2011, contre plus de 161 % en 2009.

Conformément aux dispositions de l’UEMOA, la politique monétaire est confiée à la BCEAO. L’UEMOA a plutôt tablé sur une politique d’accompagnement en 2010. Après un taux de déflation de -1.6 % en 2009, lié au recul marqué des prix pétroliers et alimentaires, l’inflation devrait repartir à 2.7 % tout en restant dans les limites de 3 % fixées par l’UEMOA. Cette évolution s’explique par l’affaiblissement de l’euro, l’augmentation des cours du pétrole et de meilleurs contrôles aux frontières qui, en renforçant la pression fiscale, ont eu un impact sur le portefeuille des consommateurs. Ces fluctuations de prix reflètent la vulnérabilité du pays aux chocs extérieurs. La solide politique monétaire de la Banque centrale et les meilleures performances du secteur agricole devraient aider à contenir les augmentations de prix, même si le renchérissement actuel des denrées alimentaires risque de compromettre ce scénario à court terme. L’inflation devrait se stabiliser à 2.7 % en 2011 et 2.6 % en 2012.

Grâce à un rebond de ses exportations, la Guinée-Bissau a réussi à ramener son déficit commercial à 8.2 % du PIB en 2010. Malgré un recul d’environ 10 % en 2010, à 120 000 tonnes, de la production de noix de cajou – qui représente plus de 81 % des exportations du pays – la bonne tenue des cours liée à une contraction de la production mondiale a compensé cette évolution. Les prix devraient rester soutenus en 2011. L’Inde, qui transforme les noix et les réexporte vers les États-Unis et d’autres marchés développés, est le principal acquéreur de la production locale. Le reste est réexporté via le Sénégal. Une partie importante mais non quantifiable des noix fait l’objet de contrebande vers les pays voisins. La Chine étant de plus en plus intéressée par ce produit, les producteurs locaux arrivent à mieux négocier les prix.

La Guinée-Bissau importe pratiquement tous ses biens de consommation et d’équipement. Les denrées alimentaires et le pétrole ont représenté 51 % des importations en 2009, le pétrole constituant à lui seul pratiquement 20 % du total. Avec la reprise progressive de l’économie mondiale en 2010, ces produits ont retrouvé leurs niveaux d’avant la crise. D’où une augmentation des importations en valeur qui n’ont progressé que légèrement en volume. Pourtant, cela n’a pas contrebalancé l’impact positif du redressement des prix à l’exportation. Mais la stabilité des envois des travailleurs expatriés et les décaissements moins importants que prévu au titre des compensations pour la pêche ont provoqué une dégradation du déficit du compte courant extérieur en 2010, à 5.6 % du PIB.

Les opérations en capital ne sont pas parvenues à couvrir totalement le déficit du compte courant en 2010, d’où une balance des paiements négative. Les flux actuels d’IDE n’ont pas atteint leur potentiel, du fait de la médiocrité de l’environnement des affaires, de l’absence d’infrastructures, de l’incertitude politique et du non-respect des règles de droit. L’investissement étranger devrait pourtant commencer à affluer dans les prochaines années, attiré par le potentiel du secteur minier.

Les réserves de change ont progressé régulièrement depuis quelques années, pour atteindre 168.8 millions USD en 2009. Elles sont essentiellement alimentées par les permis de pêche négociés avec l’UE, les recettes d’exportation de noix de cajou et les flux d’aide. Mais la pression pesant sur l’APD et les négociations en cours de l’accord de pêche, qui arrive à échéance en juin 2011, jettent un doute sur les futurs flux de devises. Pour autant, l’exploitation progressive des ressources minières et autres devrait assurer des rentrées à moyen terme.

Le pays est lourdement tributaire de l’aide extérieure, qui a représenté 57 % des recettes totales en 2010. Mais l’impact de l’APD est fortement limité par la mauvaise gouvernance, l’instabilité politique et des capacités d’absorption insuffisantes. Jusqu’à une période récente, l’aide était en outre erratique, découragée par le manque d’engagement politique et l’absence de coordination entre les donneurs. Faute de capacités administratives suffisantes, les doublons et l’inefficacité des allocations ont sapé les efforts des donneurs. Le soutien budgétaire a augmenté, mais davantage comme mesure exceptionnelle pour permettre au gouvernement de payer les traitements de ses fonctionnaires qu’au titre d’un effort coordonné pour accroître l’efficacité de l’aide.

Pour remédier aux anciens défauts de la communauté de l’aide, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a mis en place une « unité de coordination de l’aide » afin d’accroître les capacités du gouvernement à hiérarchiser et à coordonner les programmes d’aide, mais aussi à susciter de nouveaux engagements de la part des donneurs. Un cadre commun pour le soutien budgétaire a été validé en 2010, parallèlement à l’idée de relancer en 2011 le « groupe de donneurs » réuni en 2006/07 et coprésidé alors par l’UE et le PNUD. Mais les choses sont au point mort avec la suspension du soutien budgétaire de l’UE pour non-respect des conditions posées en termes de bonne gouvernance et de droits de l’homme.

L’atteinte du point d’achèvement de l’Initiative PPTE en décembre 2010 devrait permettre d’économiser 1.2 milliard USD en service de la dette. Par ailleurs, l’Angola, la Chine et Cuba ont annulé la dette bilatérale du pays. Malgré un endettement extérieur bien moins lourd, le gouvernement s’est engagé à ne pas s’endetter à court terme ou aux conditions du marché.

Exploiter une entreprise en Guinée-Bissau relève encore du défi, comme en témoigne la position du pays dans le tiers inférieur du classement 2011 de l’enquête de la Banque mondiale Doing Business. Outre l’instabilité politique chronique, les arcanes de l’administration découragent les velléités d’investissement. Les subtilités des règles qui régissent l’investissement privé agissent aussi comme un frein, même si l’État n’arrive pas toujours à les faire appliquer. En 2010, il fallait en moyenne 216 jours pour ouvrir une entreprise, qui plus est à un prix prohibitif. Le guichet unique mis en place en 2010 pour faciliter les démarches n’a pas tenu ses promesses, étant pratiquement toujours fermé. La plupart des négociants et exportateurs opèrent sur le marché de la noix de cajou, grâce aux réformes réglementaires qui ont supprimé les barrières juridiques et réduit les coûts d’entrée. Les autres pays de la région offrant des opportunités d’investissement plus séduisantes, la Guinée-Bissau doit continuer de simplifier ses procédures et créer des incitations à l’investissement si elle espère les concurrencer. Amendée en 1998, la loi constitutionnelle qui prévoit l’octroi aux investisseurs privés de concessions de 90 ans renouvelables sur des terres appartenant à l’État n’est toujours pas appliquée.

Malgré quatre banques commerciales, 15 agences et plus de 100 institutions de microfinance, l’intermédiation financière reste embryonnaire dans le pays : seuls 2.5 % de la population ont accès aux services bancaires et seulement un quart de l’argent en circulation transite par le système financier. La première banque commerciale, aux mains d’intérêts privés (la Banco da Africa Occidental [BAO]), dispose de quatre agences. Typiquement, les taux d’intérêt débiteurs – les plus élevés de la région – fluctuent entre 12 et 18 %. En revanche, les dépôts sont rarement rémunérés à plus de 3 %. L’absence de réglementation gouvernementale adaptée pour garantir les investissements et les dysfonctionnements du système judiciaire rebutent les étrangers qui pourraient investir dans le secteur bancaire. Quant aux entreprises locales, elles n’ont pas de possibilités de garantie ni de capacités d’établissement des comptes. Grâce à une concurrence accrue dans le secteur bancaire, elles semblent pourtant obtenir de meilleures conditions. Les prêts improductifs représentent environ 10 % du portefeuille total.

L’approfondissement du secteur financier et le développement en milieu rural posent toujours des difficultés, du fait des exigences fixées pour ouvrir un compte en banque en termes de dépôt et de commissions. La règle qui stipule que les traitements des fonctionnaires doivent être déposés dans les banques pourrait lever ces obstacles structurels au développement du secteur financier. L’UEMOA soutient activement le gouvernement pour promouvoir la bancarisation du pays. Un projet de banque par téléphonie mobile est à l’étude, mais la phase de test rencontre des difficultés techniques qui pourraient en retarder la mise en œuvre. Le règlement des arriérés de l’État devrait augmenter le niveau de liquidité des banques commerciales et permettre le développement de facilités de crédit au secteur privé. Le secteur financier hors banque se limite à quelques compagnies d’assurance assez peu actives.

Le processus de privatisation engagé en 1987 a donné des résultats mitigés. Alors que 44 entreprises d’État avaient été pressenties, seules 15 d’entre elles sont allées au terme du processus. Beaucoup ont fait faillite. Le ministère de l’Économie avait fait miroiter aux entités visées certains avantages, comme des exonérations temporaires d’impôt et des équipements gratuits qui, dans bon nombre de cas, n’ont jamais été accordés. Une clause pour régler ces questions est en cours de négociation. L’entreprise publique de distribution d’eau et d’électricité ainsi que l’entreprise portuaire sont désormais en lice.

Le port de Bissau – seul port international du pays – assure 85 % des exportations et plus de 90 % des importations. Il accueille quatre fois plus de conteneurs qu’il ne peut en absorber. Mal géré et doté d’un personnel pléthorique (pratiquement le double des besoins) et souvent mal formé, le port est dans un état général de délabrement. Les infrastructures portuaires ont besoin d’être rénovées et une meilleure gestion est nécessaire. Des programmes de formation devraient démarrer en 2011 pour remédier à certaines difficultés de gestion.

La construction tant attendue du second port en eau profonde à Buba, par Bauxite Angola – qui en assurera aussi la gestion – n’a pas encore démarré. L’investissement est évalué à 60 millions USD pour les 5 premières années. Il devrait atteindre 320 millions USD dans les 30 prochaines années. Quand il sera livré – a priori en 2018 –, le port de Buba deviendra un carrefour commercial de premier plan pour le Sénégal, le Mali et la République de Guinée. L’accord signé en 2009 prévoit aussi la construction par Bauxite Angola de 110 kilomètres de voie ferrée entre les mines et le port. En attendant, les autorités s’efforcent de développer le port de Bissau pour absorber la demande.

La Guinée-Bissau compte 4 380 kilomètres de routes, dont 10 % environ seulement sont revêtues. Les autres deviennent impraticables à la saison des pluies, une situation qui isole des pans entiers du pays pendant de longues périodes et complique le transport des denrées alimentaires. Les routes principales sont en bon état, mais, à terme, leur entretien et les réparations sont compromis par un manque de ressources. En 2010, l’UE et la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) ont lancé un projet de 15 mois pour la remise en état des routes principales de la capitale. De son côté, la BAfD devrait construire 200 kilomètres de routes supplémentaires en 2011. Enfin, des pourparlers ont démarré avec des partenaires au développement pour la construction d’une route entre Bissau et le sud du pays dans le cadre d’un projet prévu pour s’étendre jusqu’à Conakry.

En novembre 2010, les sociétés espagnoles Petromiralles et Saicus Air ont obtenu une concession de 30 ans pour gérer et moderniser l’aéroport Osvaldo Vieira de Bissau. Ce partenariat public privé de 30 millions EUR entend développer l’industrie touristique dans l’archipel des Bijagos et la région de la Casamance. En 2010, Saicus Air a créé Saicus Bissau pour ouvrir des lignes régulières de fret et de passagers vers Las Palmas (Espagne) et certains pays voisins. Les quatre compagnies aériennes opérant actuellement à Bissau – TAP, Saicus Bissau, TACV et EuroAtlantic – transportent quelque 75 000 passagers par an. Ce chiffre devrait passer à 600 000 dans les dix ans.

La Guinée-Bissau importe son électricité du Sénégal. Seulement 20 % de la population sont raccordés à l’électricité, le réseau se limitant à la ville de Bissau et à sept autres centres urbains. Le projet multisectoriel de réhabilitation des infrastructures de la Banque mondiale, d’un montant de 15 millions USD, prévoit de relancer la production d’électricité, mais aussi de consolider l’entreprise publique d’eau et d’électricité, EAGB (Electricidade e Agua da Guinée Bissau). En 2010, l’UE a financé un projet de 15 millions EUR pour créer un réseau de distribution d’énergie dans la ville de Bissau. Par ailleurs, les pouvoirs publics envisagent de développer des sources locales d’énergie renouvelable, avec notamment une centrale hydroélectrique dans le bassin du fleuve Gambie. La plupart des habitants sont privés d’eau courante puisqu’ils n’ont pas l’électricité. C’est pourquoi le projet de la Banque mondiale prévoit aussi d’améliorer le réseau urbain d’alimentation : agrandissement du réseau d’eau, construction d’un réservoir, mise en place d’un système de distribution et installation de fontaines publiques dans la capitale.

Le secteur des télécommunications a nettement progressé : alors que le pays comptait environ 12 000 lignes fixes en 2004, on dénombre 350 à 400 000 lignes mobiles pour trois opérateurs en 2010. Le gouvernement chinois prévoit d’équiper Guinetel, un opérateur mobile public qui pratique des prix concurrentiels, mais perd ses clients à cause de la médiocrité de ses services. En 2010, le Portugal a revendu ses actions dans Guiné Telecom et Guinetel au gouvernement guinéen. Les lignes fixes, qui ne sont plus que 4 000, doivent être remises en état et développées pour les connexions à haut débit. Un scénario prévoit d’installer des fibres optiques et de relier les villes de Guinée-Bissau à la ligne installée à Dakar, au Sénégal. De leur côté, les négociations avec les Chinois afin de moderniser les infrastructures de connexion durent depuis 2006. Conformément aux dispositions de l’UEMOA, un organisme réglementaire autonome a été mis en place en 2010.

Les projets miniers – qui menacent les cours d’eau et l’industrie de la pêche dans le sud du pays – font craindre pour l’environnement. Certains gisements de bauxite sont en plein parc naturel. De même, la voie de chemin de fer et le nouveau port de Buba se situent dans des zones environnementales sensibles. En 2009, une loi sur l’environnement a été présentée au parlement : elle couvre toutes les questions liées à l’environnement, de l’utilisation de substances toxiques à l’extraction dans des aires protégées. Mais elle aura du mal à être appliquée, vu la faiblesse des institutions de gouvernance dans le pays.

La Chine, le Brésil et l’Inde sont les trois principaux partenaires émergents de la Guinée-Bissau. La Chine est surtout présente à travers une coopération bilatérale et de gros projets d’infrastructure tandis que l’Inde entretient traditionnellement d’étroites relations commerciales dans le secteur de la noix de cajou. Depuis peu, elle intensifie sa coopération bilatérale. Le Brésil est un important partenaire commercial et un acteur très présent pour des projets de renforcement des capacités dans le secteur de l’éducation.

La présence chinoise en Guinée-Bissau, qui remonte à la lutte du pays pour son indépendance, s’affirme nettement depuis quelques années. La Chine a construit deux hôpitaux, un stade, un nouveau port de pêche, un nouveau parlement et le nouveau complexe qui abrite des services gouvernementaux, équipement compris. Elle devrait aussi construire un palais présidentiel à Bissau. La Chine soutient également le développement rural : elle a récemment fourni 2 000 logements ruraux et trois écoles et monté un programme de recherche agronomique visant à accroître la productivité du riz et des fruits tropicaux.

Dans la région, la Chine s’intéresse particulièrement aux ressources halieutiques et naturelles, comme la bauxite, les phosphates et le pétrole. Les entreprises chinoises sont sur les rangs pour obtenir des concessions. Or, la difficulté de l’environnement des affaires et l’absence d’infrastructures de base et de services publics freinent les investisseurs chinois. Ce qui n’empêche pas certains immigrants d’avoir trouvé des niches et organisé un commerce de détail florissant, notamment pour l’importation de produits chinois. La plupart d’entre eux arrivent en Guinée-Bissau après un séjour au Cap-Vert où le marché pour les produits chinois est désormais saturé. La Chine souhaite développer, par le biais du forum Chine-pays lusophones et Macao, un marché pour ses produits de consommation dans les pays lusophones. Mais les exportations bissau-guinéennes vers la Chine, exonérées d’impôts, restent minimes.

L’engagement de la Chine se négocie directement aux plus hauts niveaux de l’État. Le gouvernement soumet une liste de projets d’infrastructures à la Chine, qui choisit alors ceux qu’elle entend développer. Si celle-ci s’engage à livrer des projets clé en main et dans des délais plus courts que les partenaires traditionnels, elle importe pratiquement tous les matériaux de construction et la plupart des ouvriers, qui vivent sur le chantier. Les conditions de travail sont exécrables et les salaires moitié moins élevés que les salaires locaux, ce qui n’incite guère la population à travailler avec les entreprises chinoises. Les décideurs locaux sont pour l’instant satisfaits des réalisations chinoises, d’autant qu’elles entraînent moins de bureaucratie que les autres projets. Le gouvernement n’a pas mis en place de dispositif pour que l’économie locale profite davantage des retombées des projets chinois.

Le Brésil aligne ses interventions sur le Denarp II et participe à son développement. Il a construit et gère un établissement de formation technique et professionnelle à Bissau. Premier exportateur de volaille, de sucre et de viande, il entretient d’étroites relations commerciales avec la Guinée-Bissau. Avec l’Inde et l’Afrique du Sud, il a conçu un projet de recherche visant à doper la productivité agricole à travers des semences indiennes modifiées. Le Brésil, qui partage la langue de la Guinée-Bissau, y voit une porte d’accès à l’Afrique subsaharienne.

Pour confirmer sa présence accrue dans le pays, l’Inde a ouvert une agence consulaire en 2010. Les relations des deux pays sont essentiellement commerciales, l’Inde acquérant la quasi-totalité de la production locale de noix de cajou. Elle envisage de renforcer progressivement sa coopération, qui se limite pour l’instant à un projet d’électrification solaire en milieu rural. L’Inde a ouvert une ligne de crédit de 25 millions USD en 2004 qui n’a toujours pas été employée.

D’autres partenaires émergents non africains prennent de l’importance, mais leur implication reste modeste. C’est le cas de la Turquie, qui a proposé son soutien au moment des élections ; du Venezuela, qui offre des bourses d’études ; de Cuba, qui envoie des équipes médicales pour assurer formation et assistance ; et de la Russie, qui maintient sa présence en attendant le moment propice pour engager une véritable collaboration.

Les principales multinationales opérant en Guinée-Bissau sont sud-africaines et ont investi le secteur des télécommunications, des ressources naturelles et des hydrocarbures. L’Angola s’est engagé à fournir 2 millions USD pour financer une partie du programme de retraite des militaires. Le gouvernement a aussi passé un accord avec Angola Bauxite pour la construction du port en eau profonde de Buba.

Les donneurs traditionnels de la Guinée-Bissau interviennent habituellement dans les secteurs sociaux – éducation, santé et sécurité alimentaire. Le Portugal reste le premier d’entre eux et, du fait d’un héritage culturel commun, privilégie les projets éducatifs. Les ONG occidentales sont très présentes dans les zones reculées.

Le dialogue avec les donneurs traditionnels, mais aussi avec le Brésil et l’Inde est dynamique et constructif. La Chine pour sa part ne participe guère à ces discussions multilatérales. Les partenaires émergents ne privilégient pas le soutien budgétaire pratiqué par certains donneurs traditionnels et organismes multilatéraux. Cependant, les autorités considèrent que, d’un point de vue administratif,  la coopération bilatérale avec eux est moins pesante que les relations avec les partenaires traditionnels.

L’impasse politique actuelle traduit bien les préférences des différentes forces en présence : le Premier ministre entretient d’étroites relations avec les partenaires traditionnels, cruciaux pour l’administration et la réforme SSR, alors que le président se tourne vers d’autres partenaires émergents ou putatifs, comme l’Iran, la Libye et le Sénégal. L’absence de stratégie cohérente provoque un éparpillement des projets.

La Guinée-Bissau manque de la stabilité politique, des capacités administratives et de la vision à long terme nécessaires pour s’engager de manière stratégique avec quel que partenaire que ce soit, même émergent. Les autorités ont fait de l’électrification des zones rurales et de l’agriculture les domaines prioritaires d’intervention potentielle des partenaires émergents, mais leur approche pragmatique les conduit à accepter tout ce qu’on leur propose. C’est le cas notamment des bourses d’études offertes par les donneurs, traditionnels et émergents, pour des cursus de droit ou d’économie qui ne correspondent pas forcément aux besoins du marché local ni aux emplois disponibles. Faute d’y être préparée et par manque de capacités administratives, la Guinée-Bissau risque de rater des opportunités apportées par des partenaires émergents. Il faut créer des conditions pour des relations d’égal à égal avec tous les acteurs du développement. L’apprentissage entre pairs et les échanges de bonnes pratiques à l’échelon régional et international devraient aussi être favorisés.

Le paysage politique reste très fragmenté, avec 37 partis officiellement déclarés et des relations très ambiguës entre les principales institutions publiques, notamment l’exécutif, le cabinet du Premier ministre et l’armée. L’alliance entre le président et le Premier ministre, tous deux issus du parti au pouvoir Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC), est de plus en plus fragile, le second ayant refusé de soutenir la candidature du premier en 2009. Ces tensions pourraient être exploitées par l’armée comme par les partis d’opposition, à l’instar de l’ancien président et actuel dirigeant du Partido da Renovação Social (PRS), Kumba Yala.

Une relative stabilité a régné pendant pratiquement un an après l’élection du président Malam Bacai Sanhá, en mai 2009. Mais une mutinerie a éclaté en avril 2010, déclenchée par des militaires opposés à la réforme SSR conduite par le général Jose Zamora Induta. Le chef d’état-major adjoint, le général Antonio Indjai, a pris la tête du putsch qui devait entraîner la mise aux arrêts du patron de l’armée – lequel a été libéré en janvier 2011 – et du Premier ministre, celui-ci n’étant détenu que quelques heures. Tout porte à croire que le cerveau véritable est l’ancien chef de la marine, José Américo Bubo Na Tchuto, en fuite depuis une tentative de coup d’État en 2008 et suspecté de narcotrafic. La mutinerie n’a pas suscité de soutien populaire, la population civile manifestant son mécontentement dans les rues de la capitale – un scénario assez inhabituel en Guinée-Bissau. Pendant toute la durée des événements, les entreprises, les ministères et le parlement ont continué de fonctionner normalement.

Le président Sanhá a alors nommé le général Indjai à la tête de l’armée et réincorporé l’amiral Na Tchuto, qui s’était réfugié dans les locaux des Nations Unies à Bissau depuis son retour dans le pays en décembre 2009. Ces nominations et le putsch d’avril ont conduit l’UE à suspendre sa mission pour la mise en œuvre de la réforme SSR ainsi que son soutien budgétaire. Ce gel de l’aide étrangère a déstabilisé les efforts du gouvernement pour améliorer l’équilibre budgétaire et apurer les arriérés. Les salaires des enseignants n’ont pas été payés depuis décembre 2010, ce qui pourrait déclencher des troubles.

La stabilité du pays dépend étroitement de la réforme SSR, qui prévoit la modernisation de l’armée et la réinsertion de quelque 1 500 anciens combattants du mouvement de libération. Le cadre légal instaurant un fonds de pension pour l’armée et les forces de sécurité a été approuvé en juin, mais la suspension de l’aide financière étrangère a interrompu sa mise en œuvre.

Depuis 2006, les îles Bijagos servent de plaque tournante aux cartels latino-américains qui expédient de cet archipel leur cocaïne vers l’Europe. Le président Sanhá a fait de cette question la priorité de son administration. Mais il est pratiquement impossible de réprimer ce trafic dans la mesure où l’archipel n’a ni forces de police, ni équipement de communication ou de surveillance. En outre, la Guinée-Bissau n’a pas de prison ou de service de médecine légale. Le centre de détention à Bissau n’a ni gardiens ni personnel administratif, les rares tribunaux sont surchargés et la loi qu’ils sont censés faire appliquer trop complexe pour obtenir un résultat cohérent. Ce trafic pose de sérieux problèmes pour la stabilité et la gouvernance du pays, dans la mesure où il a aggravé la corruption au sein du gouvernement et parmi les forces armées. Certains observateurs redoutent que l’argent de la drogue ne finance des cellules terroristes dormantes en Afrique de l’Ouest.

Le second DSRP de la Guinée-Bissau devrait être finalisé en mars 2011. Il accorde une place plus grande aux secteurs sociaux. Mais des difficultés de financement pourraient retarder sa mise en œuvre. Le premier DSRP, qui n’est devenu effectif qu’en 2007, a pâti du manque de coordination entre des objectifs bien trop hétéroclites.

La Guinée-Bissau se classe 164^e sur 169 pays dans l’indice de développement humain (IDH) 2010 du PNUD. Il est peu probable qu’elle atteigne les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) relatifs à la réduction de la pauvreté, dans la mesure où l’économie n’a pas suffisamment progressé par rapport à l’augmentation de la population, estimée à 2.4 %. Selon la Banque mondiale, le PIB par habitant aurait reculé en moyenne de 2.6 % par an entre 1990 et 2008. Mais la Guinée-Bissau est en passe d’atteindre les OMD en matière d’égalité des sexes, d’émancipation des femmes et d’enseignement primaire universel.

En 2010, 20.7 % du budget national sont allés à la santé et à l’éducation, loin des 40 % recommandés pour les pays en développement. Seulement 38 % de la population ont eu accès à des services de santé en 2009 et un plan national de développement de la santé, conçu en 2007, attend toujours son financement. L’exode des médecins perdure, les praticiens semblant être plus nombreux à exercer à Lisbonne que dans leur pays. Pour autant, les indicateurs sanitaires s’améliorent progressivement, après avoir été les plus faibles de la région : selon l’IDH, l’espérance de vie à la naissance était de 48.6 ans en 2010, contre 48 en 2008 ; la mortalité infantile a reculé entre 1990 et 2008, passant de 142 à 117 décès pour 1 000 naissances vivantes ; le nombre de personnes souffrant de la faim diminue, de 32.9 % en 1990 à 17 % en 2008. Enfin, la formation médicale s’est améliorée et les hôpitaux de Mansôa et de Canchungo ont reçu des appareils de radiographie, d’échographie et de réanimation. Le centre de réhabilitation motrice a été rénové. Quant à l’hôpital national Simão Mendes, il est en cours de réfection et d’agrandissement. Mais la gestion de la santé reste déficiente. Le contrôle de qualité est inadapté et le dernier audit exhaustif du système de santé remonte à 2006.

La Guinée-Bissau ne consacre que 9 % de son budget à l’éducation, sachant que plus de 93 % des fonds alloués servent à payer les traitements des enseignants. Il faut construire de nouvelles écoles et rénover les établissements actuels. Les besoins d’investissement sont criants dans la formation des enseignants, les équipements et les supports didactiques. Le taux de scolarisation en primaire s’est amélioré (de 46.3 % en 1990 à 48 % en 2006) mais reste l’un des plus mauvais du continent. Seulement 37 % des élèves atteignent le secondaire et 17 % uniquement iront au terme de ce cycle. Pendant la récolte des noix de cajou, les écoles rurales ont du mal à garder leurs élèves. Le gouvernement est en train de préparer un plan sectoriel pour l’éducation afin d’améliorer l’accès à une éducation de qualité et de repenser complètement les cursus.

Selon le Programme commun des Nations Unies sur le VIH/sida (Onusida), la prévalence du VIH/sida en Guinée-Bissau atteignait 2.5 % en 2009. Le nombre de nouvelles infections a nettement reculé ces dernières années, pour se stabiliser autour de 2 000 nouveaux cas par an, malgré une méconnaissance des modes de transmission, des rapports sexuels précoces (55 % de la population est sexuellement active à 15 ans), un accès limité aux antirétroviraux (ARV) et des pratiques de circoncision masculine et féminine dans des conditions d’hygiène douteuses. Pourtant, à travers la formation de 243 conseillers entre 2006 et 2009, les jeunes sont nettement mieux informés des questions de reproduction, de VIH/sida et de soins personnels. Le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (GFATM) a fourni 44 millions USD pour la période 2009-13 et mis l’accent sur la coordination, la sensibilisation, les soins aux malades (environ 3 000 personnes reçoivent des ARV) et la sécurité des transfusions sanguines.

Le chômage reste élevé, en particulier parmi les jeunes urbains. Les dernières statistiques disponibles pour les jeunes de 15 à 24 ans (2006) font état d’un taux de chômage de 46.87 % à Bissau et de 19.34 % en milieu rural. Le gouvernement doit impérativement relancer la croissance économique en ciblant les secteurs qui fournissent des emplois aux pauvres, en particulier dans l’agriculture.