Swaziland

Après avoir atteint en moyenne 2.9 % entre 2004 et 2008, la croissance économique du Swaziland a reculé de façon significative en 2009, frappée de plein fouet par le ralentissement économique mondial qui a touché les secteurs tournés vers l'exportation, notamment les textiles et la pâte de bois. La sécheresse prolongée et les faibles niveaux d'investissements directs étrangers (IDE) ont également contribué à cette tendance. En 2010, l'économie s'est toutefois légèrement rétablie sous l'impulsion d'un regain de la demande mondiale, essentiellement concernant le sucre et les textiles. Pour autant, l'effondrement des recettes en provenance de l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU), conjugué à de faibles recettes intérieures, a freiné le gouvernement dans sa capacité à mettre en œuvre des mesures anticycliques. Afin de soutenir l'activité économique en 2010, de faibles taux d'intérêt ont été maintenus, dans le sillage des taux pratiqués en Afrique du Sud. Cependant, la stabilité des prix est restée le principal objectif de la Banque centrale du Swaziland. L'inflation a reculé, de 7.5 % en 2009 à 4.5 % en 2010. Les prix bas des denrées alimentaires et des transports en sont la principale cause. L'inflation devrait s'établir à 7.7 % en 2011, sous l'effet décalé du relèvement des tarifs de l'eau et de l'électricité en 2010. Les crises anticipées des produits alimentaires et du carburant devraient également se répercuter sur le niveau des prix intérieurs.

Les perspectives économiques semblent optimistes pour 2011, sur fond de maintien des cours internationaux pour le sucre et la pâte de bois. Pour autant, l'offre de pâte de bois devrait être affectée par la fermeture de la société Sappi en 2010. L'appréciation continue du rand face au dollar américain et à d'autres devises majeures a diminué la rentabilité des secteurs tournés vers l'exportation, y compris les activités minières, ce qui pourrait entraîner une réduction de l’activité et un ajournement des investissements prévus. En outre, le coût élevé de l'activité commerciale ainsi que le fort taux de prévalence du VIH/Sida vont continuer de grever la croissance en 2011.

Afin de relever les défis budgétaires engendrés par la chute des recettes de la SACU et l'explosion des dépenses en salaires et traitements, le gouvernement du Swaziland a préparé une feuille de route d'ajustements budgétaires (Fiscal Adjustment Roadmap - FAR) couvrant les exercices 2010/11 à 2014/15. Depuis fin octobre 2010, le gouvernement s'appuie sur cette feuille de route dans ses négociations avec le FMI pour un programme suivi par les services du FMI (SMP). Une fois conclu, ce programme SMP permettra de débloquer des aides extérieures destinées à soutenir la FAR et de jeter les bases solides d'une croissance économique durable. Le SMP prône, entre autres choses, l'application rapide de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) et la réduction du budget, notamment en matière de salaires et de traitements (16.4 % du PIB en 2010/11), de 5 % par an à compter de l'exercice 2011/12, et ce, jusqu'en 2013/14. Le redressement rapide de l'économie sur la voie d'une croissance durable nécessite une revitalisation indispensable du secteur privé passant par un meilleur environnement des entreprises ainsi que par l'utilisation de partenariats existants et la mise en place de partenariats avec les pays émergents.

Le PIB du Swaziland repose essentiellement sur la consommation. En 2009, la part de la consommation a été estimée à plus de 100 % du PIB. Bien qu'il s'agisse essentiellement d'une consommation privée (plus de 88 %), la consommation publique est tout aussi importante (14 %). En 2010, la consommation publique a augmenté, en volume, de 8.4 %, contribuant à la croissance économique à raison de 1.7 %. Les salaires et traitements ont représenté 54 % de la consommation publique et restent la principale source de la demande globale. Cependant, la mise en œuvre attendue de certaines des réformes préconisées par la FAR en 2011 devrait faire chuter la consommation publique. Cette chute devrait se conjuguer à une baisse absolue de la consommation privée, entraînant un repli de la consommation réelle. La contribution des investissements bruts à la croissance économique générale s'est établie à 2.4 % en 2010 et devrait progresser de 2.7 % supplémentaires en 2011. La croissance s'appuiera en outre sur une hausse des dépenses en capital (essentiellement dans la santé et l'éducation), financées par les flux des donneurs. Toutefois, malgré ces efforts, la part des investissements dans le PIB reste modeste. Cette situation traduit les risques liés au changement des conditions climatiques pour la production d'ananas, ainsi que l'accès difficile au crédit, qui limite les investissements dans le secteur des mines et de l'extraction.

Globalement, les projections pour 2011 tablent sur une croissance de 1.9 %, alimentée par les investissements publics dans des projets soutenus par des donneurs. On citera notamment les flux des donneurs consentis en soutien budgétaire ainsi qu'un investissement dans un projet hydraulique de plusieurs milliards de dollars soutenu par le Compte du défi du Millénaire (MCA) (362.2 millions USD). En outre, la reprise économique mondiale devrait relancer la demande dans l'industrie manufacturière et le tourisme. Le secteur agricole devrait, quant à lui, bénéficier du meilleur accès à l'eau en provenance du bassin de l'Usuthu inférieur destinée à l'irrigation, et contribuer lui aussi à la croissance.

Néanmoins, l'accès à l’eau continue de pénaliser la croissance économique. En effet, le pays est constamment confronté à la sécheresse, et les ressources en eau sont pour l'essentiel affectées à la production de canne à sucre, principale source d'exportation du pays. La disponibilité des ressources en eau est limitée par l'arrangement tripartite convenu avec le Mozambique et l'Afrique du Sud portant sur la gestion des plans d'eau (essentiellement les cours d'eau qui traversent le Swaziland jusqu'aux pays voisins). Or, aucun de ces cours d'eau ne prend sa source au Swaziland.

 

En 2010, la politique budgétaire a encore été conditionnée par la politique monétaire, et notamment par le besoin de maintenir la parité entre la monnaie nationale, le lilangeni (SZL), et le rand sud-africain. Elle a également été dictée par le besoin de maintenir des réserves de changes suffisantes. L'exécution du budget national 2010/11 a été entravée par l'effondrement de l'ensemble des recettes, de 34.2 % du PIB en 2009 à environ 31.1 % du PIB en 2010. Cet effondrement s'explique dans une large mesure par les répercussions de la récession économique mondiale sur les recettes de la SACU, qui représentent plus de 60 % des recettes totales. En 2010, le déficit budgétaire s'est encore creusé en raison des hausses systématiques des salaires et des traitements des fonctionnaires de 4.5 % ainsi que de l’augmentation de la rémunération des responsables politiques. Les salaires et traitements auraient représenté 16.4 % du PIB en 2010 et restent le poste stratégique du budget national. Au vu de ces défis, le financement du budget national par des donneurs a été crucial. Ce financement, sous la forme de subventions, a progressé de 0.4 % du PIB en 2009 à environ 0.6 % en 2010. En termes de structure, le budget national a été dominé par les dépenses courantes, dont le niveau a atteint plus de trois fois celui des dépenses d'investissement.

La hausse mondiale des prix du carburant s'est traduite par une augmentation de la dotation budgétaire allouée à l'énergie et aux carburants, de 0.3 % du budget national en 2007/08 à 3.8 % en 2009/10, avant de retomber à un niveau estimé à 2.1 % en 2010/11. Face aux pressions budgétaires, les subventions gouvernementales, qui ont atteint 6.7 % du PIB en 2009/10, ont chuté à 4.7 % en 2010/11. Pour des raisons similaires, la protection sociale (transferts aux groupes vulnérables, y compris personnes âgées et handicapés), qui avait atteint 7.5 % du budget national en 2009/10, est tombée à environ 2.7 % en 2010/11. Pour 2010/11, la part du budget national allouée à l'éducation a été estimée à 18.9 %, et celle allouée à la santé à 7.8 %.

En réponse aux défis que représentent les fluctuations négatives des recettes et l'explosion des dépenses, les pouvoirs publics ont élaboré une feuille de route d'ajustements budgétaires (FAR), qui a gagné l'appui des donneurs en octobre 2010. La FAR couvre les exercices 2010/11 à 2014/15 et propose des mesures budgétaires et structurelles destinées à relancer l'économie en difficulté du pays. Ces mesures comprennent notamment l'instauration d'une administration fiscale (revenue authority), l'introduction d'ici 2011 de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), qui remplacera la taxe à la consommation dont l'assiette est plus étroite, ainsi que des initiatives visant à améliorer la gestion financière. Sur la base de la FAR, le FMI et le gouvernement du Swaziland ont entamé des négociations depuis novembre 2010 pour un programme suivi par les services du FMI (SMP). Dans son évaluation financière intégrée du pays de 2010, la Banque mondiale constate, en page VII, que « … malgré certains progrès, les indicateurs de gestion des finances publiques (PFM) restent en grande majorité en deçà des niveaux basiques de bonne performance. Le système de gestion des finances publiques reste soumis à des risques significatifs qui nécessitent un surplus d'efforts en vue d'une atténuation rapide. » L'amélioration de la gestion des finances publiques figure au nombre des mesures inscrites dans la FAR.

En raison de l'important écart de financement, le gouvernement a été contraint de mobiliser des ressources supplémentaires en recourant à des emprunts extérieurs et à un financement intérieur. Le parlement a par conséquent amendé la législation afin de relever le plafond d'endettement intérieur de 1 milliard SZL à 5 milliards SZL. Courant 2010/11, l'État a émis des obligations à diverses échéances (3 et 7 ans) ainsi que des obligations à 5 ans en 2011. Les obligations à 7 ans ciblaient essentiellement les fonds de pension. Alors que les obligations à 3 et 5 ans ont été sursouscrites, les obligations à 7 ans n'ont pas suscité d'intérêt suffisant en raison de leur faible rendement imputable à un taux d'intérêt moins attractif et à une exposition au risque perçue comme élevée.

 

Membre de la Zone monétaire commune (ZMC) en Afrique australe, le Swaziland ne dispose que d'une marge de manœuvre restreinte pour influencer la politique monétaire, malgré son contrôle total de la politique budgétaire. Le pays veille toujours à assurer la stabilité monétaire et la prospérité du secteur financier en contrôlant les taux d'intérêt. La Banque centrale du Swaziland (CBS) a poursuivi son objectif de contenir l'inflation dans une fourchette de 3 à 6 % pour maintenir la stabilité des prix. Courant 2010, la CBS a poursuivi sa politique expansionniste, adoptée en 2009 en réponse au besoin de stimuler l'économie et d'enrayer les effets récessifs du ralentissement économique mondial. Le taux d’escompte a été maintenu à 5.5 %, en dessous du taux de prise en pension de 6.5 % conservé par la Banque centrale sud-africaine (SARB). Pour autant, la progression du crédit intérieur a été plus lente que prévue, avec un taux annuel de 10.3 % fin novembre 2010. Malgré la réforme de la législation sur les retraites, imposant de restituer au pays 30 % des portefeuilles d'actifs, le développement du crédit est resté modeste. Faute d'instruments suffisamment sophistiqués pour investir des fonds dans le pays, les banques commerciales ont accumulé des excédents de liquidités, qui profitent à l'Afrique du Sud en tant que destination alternative d'investissement de certains de ces fonds.

La politique monétaire expansionniste maintenue en 2010 devrait se poursuivre en 2011. Elle stimulera l'économie par le crédit tout en prévenant tout risque d'escalade incontrôlable de l'inflation. Pour autant, l'inflation devrait s'accélérer pour atteindre 7.7 % en 2011, sous l'effet décalé du relèvement des tarifs de l'eau et de l'électricité au second semestre 2010. La monnaie nationale devrait modérément s'apprécier, ce qui atténuera les répercussions de l'inflation importée. Par ailleurs, le SMP que le gouvernement tente actuellement de négocier avec le FMI devrait venir contrer toute anticipation inflationniste.

 

En 2010, le secteur extérieur est resté vulnérable principalement à cause de sa dépendance à l'égard de la demande mondiale en baisse pour certaines exportations. En 2011, le secteur extérieur devrait encore souffrir du rétrécissement des débouchés pour les exportations et de la lente reprise mondiale. La croissance des principales exportations, qui englobent le sucre, les agrumes et les minéraux, reste molle. Ainsi, la consommation mondiale de sucre devrait progresser de 2 %, quelque peu en dessous des 2.6 % prévus en moyenne sur 10 ans. Ce recul de la demande mondiale s'explique par des prix record, même si en 2011 l'offre mondiale de sucre devrait surpasser la demande et faire ainsi tomber les prix à l'exportation. En outre, la zone euro, principale destination des exportations de sucre du Swaziland, est restée ouverte aux concurrents asiatiques. Tous ces facteurs cumulés pourraient ralentir les exportations du pays en 2011. Les perspectives concernant tant la canne à sucre que le sucre sont heureusement plus optimistes avec l'achèvement du projet d'irrigation de l'Usuthu inférieur à l'intention des petits exploitants (Lower Usuthu Smallholder Irrigation Project - LUSIP) et le Projet de développement des terres situées en aval du fleuve Komati (Komati Downstream Development Project). L'aménagement de 1 200 hectares en 2010, dans le cadre du LUSIP, devrait largement profiter aux exportations.

Le manque de réactivité de l'industrie de la pâte à papier face à la reprise de la demande extérieure reste un réel obstacle pour le Swaziland. Aucun successeur ne s'est explicitement manifesté pour reprendre l'exploitation Sappi, fermée en janvier 2010. Le pays est resté particulièrement vulnérable et exposé aux chocs extérieurs, comme le démontre la part de l'ensemble de ses échanges dans le PIB (170.1 % du PIB en moyenne pour la période 2005-08, et 191.6 % en 2009/10)¹. Le déficit des comptes courants devrait reculer de 2.2 % du PIB en 2011.

Dans l’édition 2011 du rapport Doing Business, le Swaziland rétrograde de trois places par rapport à l'année précédente, au 118^e rang sur 183 pays. Les faiblesses du pays s'observent principalement dans les domaines de l'attribution de permis de construction, de l'exécution des contrats, de la protection des investisseurs, de l'enregistrement de la propriété, de la création d'entreprises et des échanges avec les autres pays. Elles freinent sérieusement le développement du secteur privé, y compris l'attraction des IDE dans le pays. Afin d'améliorer le fonctionnement du secteur privé, les obstacles d'ordre structurel dans le secteur financier, notamment ceux qui menacent la stabilité du crédit et l'accès des emprunteurs au crédit, doivent être levés. Si la crise financière mondiale n'a eu que très peu d'impact sur le secteur financier swazi, certaines vulnérabilités subsistent. Elles proviennent notamment des établissements financiers non bancaires qui sont insuffisamment réglementés. Le nouveau cadre réglementaire proposé pour les coopératives d'épargne et de crédit (SACCO) et les établissements financiers non bancaires (NBFI) devrait contribuer à renforcer le secteur financier. La consolidation du marché des capitaux devrait en outre stimuler l'élargissement du crédit au secteur privé et aux pouvoirs publics.

Lors du discours sur le budget 2010/11, le gouvernement a pris un certain nombre d'engagements pour éradiquer ces graves entraves. Il a ainsi établi un groupe de travail présidé par le ministre du Commerce et mis l’accent sur des indicateurs de performance alignés sur les progrès du pays pris en compte dans le classement annuel du rapport Doing Business. La FAR prévoit en outre des réformes destinées à améliorer l'environnement qu’offre le pays. Elles tablent notamment sur la facilitation du commerce grâce à l'ouverture des postes frontières du pays 24 heures sur 24.

L’Agence nationale de promotion des investissements (Swaziland Investment Authority – SIPA) a pris la tête de certaines initiatives, au nombre desquelles la révision de la législation en matière d'investissements ainsi que le contrôle de l'exécution de la Feuille de route des investisseurs. En outre, avec le concours du Centre de commerce de l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), la SIPA a préparé un projet de politique d'investissement qu'elle a soumis au gouvernement pour examen. En 2011, la Banque africaine de développement (BAfD) devrait financer une étude sur la diversification de l'économie ayant pour vocation d'identifier les potentiels et les obstacles de manière à élargir les fondements économiques du Swaziland et accroître sa compétitivité. Les conclusions de cette étude devraient largement renforcer les efforts du Swaziland pour promouvoir les IDE et diversifier son économie, deux facteurs indispensables à sa croissance.

Le gouvernement développe un cadre de partenariats publics-privés dont l'efficacité dépendra d'un marché boursier opérationnel. Ces initiatives, conjuguées au projet de loi réglementant les services financiers, devraient promouvoir les investissements du secteur privé en 2011. Le gouvernement prévoit d'ouvrir à la concurrence le secteur des télécommunications, actuellement dominé par MTN, unique fournisseur de services, malgré une participation privée dans les services mobiles et Internet. Une autorité de régulation des télécommunications devrait être introduite d'ici 2010/11, de même qu'un régulateur de l'énergie pleinement opérationnel d'ici décembre 2011. Ces instances devraient faciliter l'agrément de diverses centrales électriques.

Le gouvernement a intensifié son engagement de relever les défis économiques à court et moyen terme en recourant à diverses mesures. Depuis l'exercice 2009/10, il s'efforce de mobiliser des ressources en contactant des donneurs multilatéraux en vue d'un possible appui budgétaire. Grâce à ces démarches, le gouvernement a ainsi reçu un soutien technique pour préparer sa FAR. L'instauration d'une administration fiscale nationale (Swaziland Revenue Authority – SRA), officiellement inaugurée en février 2011, marque une avancée significative. En outre, la décision de relever le plafond d'endettement public, prise en novembre 2010, permettra à l'État d'accroître ses emprunts intérieurs et de financer le budget national sans avoir à puiser dans les réserves internationales. La parité lilangeni-rand sera par conséquent préservée. Même si l'encours de la dette nationale devrait augmenter à mesure que le gouvernement emprunte pour financer ses déficits budgétaires, le Swaziland devrait se maintenir dans une fourchette d'endettement viable, comme l'ont révélé les analyses de la viabilité de la dette (DSA) du FMI/Banque mondiale. La dette publique brute du pays, qui est ressortie à 12.5 % du PIB en 2009/10, devrait certes se creuser, mais sans franchir la barre fatidique des 40 % à moyen terme ; cela dépendra toutefois de la mise en œuvre des mesures de réforme inscrites dans sa FAR.

Les réformes de la gestion publique destinées à renforcer les contrôles du pays et à éradiquer les gaspillages budgétaires sont actuellement en cours. Elles prévoient notamment de moderniser le ministère des Finances, de consolider le système de budgétisation, de renforcer la réforme du système de passation des marchés publics, et de mettre en place un système de consignation des dépenses, des vérifications internes et externes ainsi qu'un contrôle parlementaire. Ces réformes viennent s'ajouter à la mise en pratique des recommandations formulées dans le rapport 2010 de l'évaluation fiduciaire intégrée du pays (CIFA).

 

Le Swaziland est membre de la Communauté pour le développement de l’Afrique australe (SADC), de l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU) et du Marché commun d’Afrique australe et d’Afrique orientale (COMESA). Le pays a participé aux négociations pour un Accord de partenariat économique (APE) détaillé avec la Commission européenne par l'entremise du groupe SADC APE. Depuis 2009, le pays bénéficie d'un accord provisoire avec l'UE après avoir fait l'objet de moindres préférences dans le cadre du Système de préférences généralisées.

En sa qualité de membre de la SACU, le Swaziland a ratifié un Accord de coopération dans le domaine des échanges, des investissements et du développement avec les États-Unis en juillet 2008. Des pourparlers sont en cours en vue de transformer cette coopération entre les États-Unis et la SACU en accord de libre-échange. En cas de succès, les négociations bilatérales du pays avec les États-Unis devraient se dérouler à l'instar de n'importe quel accord bilatéral conclu avec les États-Unis aux termes de la loi sur la croissance et les opportunités économiques en Afrique (African Growth and Opportunity Act ). En 2008, le Swaziland a également pris part aux négociations visant à établir une zone de libre-échange entre les pays membres de l'Association européenne de libre-échange et la SACU. Un Accord commercial préférentiel avec le Marché commun du Sud (Mercosur) a été conclu en avril 2009, et le Swaziland est devenu membre du nouveau Marché commun pour l'Union douanière d’Afrique australe et d’Afrique orientale (COMESA) en juin 2009. La SACU a déjà été approchée par l'Inde et les pays de l'Amérique du Sud en vue de négociations similaires.

Le Swaziland continue de subir des pressions en faveur d'une démocratisation complète. Tout au long de l’année 2010, le pays a été le théâtre de nombreuses émeutes organisées pointant du doigt le besoin de réformer plus encore le système de gouvernance. Les indicateurs de gouvernance du pays sont mitigés, et les Indicateurs mondiaux de la gouvernance 2010 établis par la Banque mondiale classent le Swaziland, sur 212 pays étudiés, sous le 30^e centile pour deux des six critères de gouvernance (voix citoyennes et responsabilité, et efficacité des pouvoirs publics) et sous le 50^e centile pour les quatre critères restants. Les résultats du Swaziland contrastent de manière flagrante avec le classement des autres pays membres de la SACU, qui dépassent en moyenne les 40 %. Pour autant, par rapport à 2004, des progrès ont été réalisés dans toutes les catégories, à l'exception de la stabilité politique. En 2008/09, selon l’Indice Ibrahim de la gouvernance en Afrique, le Swaziland se classait au 25^e rang sur 53 pays africains, avec une note de 50.8 sur 100.

Le pays reste confronté à trois défis sociaux majeurs : la forte prévalence du VIH/sida, le chômage et la pauvreté. Le taux de prévalence du VIH/sida chez les 15-49 ans a été estimé à 42 % en 2008, en hausse de 3 % par rapport à 2007 (UNAIDS, 2010). Ces résultats s'appuient sur la surveillance sentinelle du VIH réalisée en 2008. Les interventions du gouvernement pour enrayer l'épidémie de VIH/sida sont inscrites dans le cadre stratégique national, la politique nationale de circoncision, la politique nationale pour l'enfance ainsi que la politique nationale de développement social, tous ces textes datant de 2009. Nonobstant les initiatives susmentionnées, le fort taux de prévalence du VIH/sida, conjugué à un taux de chômage (40 %) et un niveau de pauvreté (63 %) particulièrement élevés, menace de bloquer le pays économiquement. Les autres défis sociaux sont l'insécurité alimentaire ainsi que les faibles indicateurs de développement humain. La pauvreté alimentaire ressort à 30 %, selon l'Étude 2009/10 sur les revenus et les dépenses des ménages au Swaziland (Swaziland Household Income and Expenditure Survey – SHIES). Autrement dit, trois personnes sur dix ne disposent pas d'assez de nourriture pour faire face à leurs besoins énergétiques et nutritionnels. L'Indice de développement humain (IDH) du Swaziland s'est établi à 0,498 en 2010, ce qui place le pays au 121^e rang sur 169 pays³. Si le classement du pays est inchangé par rapport à 2009, son IDH a toutefois affiché une certaine progression (0,492 en 2009).

Afin de progresser vers la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), notamment celui se rapportant à l'éducation, le gouvernement continue de déployer un enseignement primaire pour tous, introduit en 2008, initialement axé sur les niveaux I et II. Ces efforts se sont soldés par une hausse du nombre d’inscriptions. Le gouvernement prévoit d'ajouter progressivement un nouveau niveau par an. Cependant, en 2010, la mise en œuvre de l'enseignement primaire pour tous s'est heurtée à diverses difficultés, notamment la construction de salles de classe supplémentaires en dur pour répondre au nombre croissant d'élèves, le recrutement d'enseignants supplémentaires ainsi que la fourniture de logements à leur intention. Faute de temps pour procéder aux ajustements, le gouvernement a dû construire des salles de classe mobiles et recruter des enseignants contractuels. En 2011, le gouvernement devrait avoir terminé la construction d'infrastructures en dur pour héberger les salles de classe, les bureaux et les logements des enseignants afin de répondre à l'augmentation des inscriptions, qui ont déjà monté en flèche.