Malawi

Le Malawi affiche des performances macro-économiques globalement constantes et solides, même si les engagements du gouvernement à réformer ont perdu en vigueur, à mesure qu’approchaient les élections présidentielle et législatives de 2009. Les recettes nationales ont été robustes, à 29.8 % du produit intérieur brut (PIB) en 2009/10 (estimations), sous l’effet des récentes réformes de l’administration fiscale et des institutions. La création d’une unité chargée des gros contribuables (Large Taxpayers Unit – LTU) et l’élargissement de la fonction de contrôle au sein de l’autorité fiscale du Malawi (Malawi Revenue Authority – MRA) ont contribué à améliorer l’efficience du recouvrement des impôts. Cependant, l’envolée de la dette intérieure, qui a alourdi le service de la dette, et l’extension des subventions aux engrais bien au-delà des prévisions de budget initiales ont contrebalancé les bénéfices tirés des bonnes performances au niveau des recettes, creusant le déficit budgétaire à 5.4 % du PIB en 2009.

De 2006 à fin 2009, le Malawi a poursuivi de facto une politique de taux de change avec une parité fixe. La Banque centrale du Malawi (Reserve Bank of Malawi – RBM) a eu du mal à mettre suffisamment de devises à disposition au taux de change officiel pour répondre à la demande, d'où des arriérés au niveau de la demande d’importations et de graves pénuries de devises. Les réserves de change ont atteint un niveau critique en 2009, tombant à 0.6 mois d'importations. Les autorités ont réitéré leur engagement à réformer la politique publique, annonçant des mesures visant la libéralisation du taux de change et l’assainissement du budget, pour étoffer les réserves de change.

Les élections présidentielle et législatives de mai 2009 ont été déclarées libres et pacifiques et le président Bingu wa Mutharika, à la tête du Parti démocratique progressiste (Democratic Progressive Party – DPP), a été réélu pour un second mandat. Les femmes ayant remporté 21 % des sièges au Parlement, elles disposent de 50 % de représentantes de plus que sur la période 2004-09. Après les élections, le président Mutharika a changé le noyau dur de son équipe de gestion économique, en remplaçant le ministre des Finances, le gouverneur de la banque centrale et le secrétaire au Trésor. 

Le DPP dispose d'une majorité de travail au Parlement, ce qui a facilité l’adoption du budget national pour l'exercice 2009/10, ainsi que d'un certain nombre de projets de lois de finance que le Parlement, en l'absence d’une nette majorité, n'avait cessé de reporter sur la période 2004-09. Fort de sa majorité parlementaire, le DPP a voté plusieurs projets de loi durant la session de novembre 2009, ce qui n'a pas manqué de susciter des inquiétudes dans la société civile, notamment au sujet du projet de loi donnant au président le pouvoir de décider de la date des élections locales ou de destituer le vice-président. 

Le Malawi fait partie des pays les moins avancés (PMA) de la planète et la pauvreté y reste un problème majeur. Le PIB en volume par habitant aux prix de 2000 ressortait à 189 dollars (USD) en 2009. Néanmoins, des progrès ont été accomplis dans la lutte contre la pauvreté et d'autres problèmes sociaux, conformément aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et dans le cadre de la stratégie pour le développement et la croissance du Malawi (Malawi Growth and Development Strategy – MGDS). L'amélioration de la sécurité alimentaire des ménages et le recul de la pauvreté ont accompagné de solides performances économiques. Le gouvernement du Malawi estime que le nombre de pauvres est tombé de 52.4 % en 2005 à 40 % en 2009. Quoique toujours faible, le bien-être global s'améliore, comme en témoigne l'indice du développement humain (IDH) des Nations Unies : avec un score de 0.493 en 2009, le Malawi s'y classe 160^e sur 182 notations, alors qu'il occupait le 164^e rang sur 177 en 2007/08. Les pouvoirs publics reconnaissent que si des avancées ont été accomplies, les cibles des OMD portant sur l'éducation primaire pour tous, la promotion de l'égalité des sexes et de l'autonomisation des femmes, ou encore l’amélioration de la santé maternelle restent hors de portée.

Le Malawi a relativement bien supporté les effets de la crise économique mondiale. Estimée à 7 %, la croissance est demeurée robuste en 2009, bien que moins vive qu'en 2008 (9.8 %). De bonnes récoltes de maïs et de tabac, ainsi que le démarrage de la production d'uranium, ont renforcé la capacité de résistance de l'économie. Les solides performances agricoles ont été essentiellement tirées par les bonnes conditions météorologiques et par les subventions publiques aux engrais pour les petits agriculteurs. Ces derniers contribuent au PIB agricole à hauteur de 70 %. Sur la saison 2008/09, la production de tabac a progressé de 19 % et celle de maïs a affiché un excédent de 1.3 million de tonnes. Pour 2009, première année d'exportation d'uranium, on estime que les recettes s’élèvent à 24 millions USD, rapportant à l'État environ 2.5 millions USD de redevances et d'impôts. Sous l'effet d'un accroissement du revenu des ménages, provenant des cours relativement élevés du tabac par rapport aux années antérieures et de l'excédent de maïs, le commerce de gros et de détail a enregistré de solides résultats. 

Le secteur financier malawite est peu intégré au système financier mondial, ce qui explique la relative résistance de l'économie face à la crise financière mondiale. Le marché des capitaux est fermé et les banques étrangères détiennent 22 % des actifs bancaires. La National Bank of Malawi (NBM) – la plus grande banque du pays – est entièrement détenue par des fonds privés malawites. Les banques ont été touchées par la crise, comme en témoigne le recul du total des créances des banques internationales sur le Malawi, à 45 millions USD en mars 2009, contre 97 millions USD en décembre 2009^[1]. Outre la crise, les prêteurs internationaux ont peut-être réagi face aux retards de paiement des banques malawites, qui s'expliquent par la grave pénurie de devises en 2009. Cette année-là, les achats hebdomadaires moyens de devises par toutes les banques agréées sur le marché ont affiché leur plus bas niveau en trois ans, à 23 millions USD par semaine, contre 43 millions en 2008 et 33 millions en 2007. 

L'économie réelle semble avoir été davantage touchée par la crise. Les recettes issues des exportations de tabac ont diminué de 2.8 % en 2009, en raison du recul du cours moyen du tabac (2.42 USD le kilogramme en 2008, 1.87 USD en 2009). Toutefois, les cours sont restés supérieurs à la moyenne des cinq dernières années. Compte tenu de l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du tabac, à travers la fixation d’un cours plancher, il est difficile de prendre la pleine mesure de l'incidence de la crise sur les cours du tabac. Avec 232 millions de kilogrammes en 2009, la production de tabac était de 19 % supérieure à celle de 2008, ce qui a permis de compenser la baisse des cours. Les répercussions ont été plus marquées sur le coton. En effet, les cours mondiaux ont accusé un net repli : en mars 2009, ils étaient 35 % en dessous de leur plus haut niveau de 2008. En 2009, les principaux acheteurs de coton en offraient 42 kwachas malawites (MWK) le kilogramme, malgré le prix minimum de 75 MWK le kg fixé par l'État. Ce dernier a ensuite ramené le prix plancher à 60 MKW, niveau encore supérieur aux cours mondiaux. C’est pourquoi la plupart des petits exploitants n’ont pas réussi à vendre leur coton.

Par manque de données, on dispose de peu d'éléments prouvant la contagion de la crise par d'autres canaux. Selon les estimations du Fonds monétaire international (FMI), les envois de fonds au Malawi ont reculé de plus 50 % en 2009, à 61 millions USD en 2009, contre 144.2 millions USD en 2008. La crise semble également avoir grevé les transferts privés aux organisations non gouvernementales (ONG). Le conseil pour les ONG au Malawi (Council for NGOs in Malawi – Congoma) estime que le soutien des donneurs aux ONG a reflué de 5 % en 2009. Cette même année, les investissements directs étrangers (IDE) ont eux aussi diminué, à 110 millions USD, contre 215 millions USD en 2008, sans toutefois s'écarter de la tendance à moyen terme. Cette baisse s’explique par l’achèvement des projets relatifs à la nouvelle mine d’uranium. Les donneurs intervenant par appui budgétaire ont maintenu leurs engagements, mais on a pu noter de sérieux retards dans les décaissements en 2009, imputables à des difficultés macro-économiques et budgétaires. 

Chroniquement faibles et volatiles, les réserves de change du Malawi se sont révélées particulièrement mal en point en 2009 : elles s'établissaient en moyenne à 0.6 mois de couverture des importations. Une allocation par le FMI de droits de tirage spéciaux (DTS) pour un montant d’environ 80 millions USD, mise à disposition en septembre 2009 en vue d’atténuer les effets de la crise mondiale, n'a permis de renforcer les réserves que temporairement. La RBM peine à mettre à disposition suffisamment de devises au taux de change officiel pour satisfaire à la demande. Il en a résulté un accroissement des arriérés de paiement au niveau des importations, qui sont passés de 47 millions USD à la fin 2008 à 78 millions à la fin mars 2009. La crise pétrolière qui a frappé le pays vers le quatrième trimestre 2009 s’explique essentiellement par le manque de devises.

À l’avenir, la croissance devrait ralentir, tout en restant assez vigoureuse, à respectivement 6 et 6.2 % en 2010 et 2011. La lente croissance de l’agriculture, du commerce de gros et de détail, des services d’intérêt public et du secteur manufacturier vont contraster avec le vif rebond des secteurs minier et financier. L’agriculture devrait afficher un repli en 2010, contre une hausse de 10.4 % en 2009. D’après les projections, la production agricole va diminuer en raison des épisodes de sécheresse et de la baisse de la production opérée par les agriculteurs, face à la faiblesse des prix à la production du tabac^[2] et du coton. Selon les estimations, la production agricole reculera de 18 à 30 % sur la campagne 2009/10, à cause de la sécheresse. La production devrait encore se contracter à mesure que l’État abaisse ses subventions aux engrais (160 000 tonnes en 2009/10, contre 180 000 tonnes en 2008/09) et qu’il retire ses subventions au tabac, au thé et au café.

La production manufacturière devrait continuer de s’amenuiser : en effet, on prévoit que la plupart des entreprises réduiront leurs opérations, compte tenu de la persistance des déficits de devises et des coupures d’électricité en 2010. Avec une moyenne de 1.4 mois d’importations, les réserves en devises resteront en deçà de la cible fixée par le gouvernement du Malawi, qui est de trois mois. Actuellement, l’Electricity Supply Corporation of Malawi (Escom) ne peut produire que 265 mégawatts (MW), alors que la demande estimée d'électricité ressort à 295 MW. La demande progresse à vive allure et devrait atteindre, selon les projections, 325 MW en 2010. Les actuels travaux de remise en état réalisés par Escom, dont l’achèvement est programmé pour 2014, ne suffiront pas. D’où la nécessité de recourir à de nouvelles sources d’énergie. Les autorités devront rapidement avancer sur le projet de centrale hydroélectrique Lower Fufu et accélérer les négociations avec le Mozambique afin de s’assurer que le projet d’interconnexion des réseaux de transport d’électricité Malawi-Mozambique, financé par la Banque mondiale, ne prenne pas de retard. On estime que l’interconnecteur de 220 kV aura une capacité d’exploitation maximale d’environ 300 MW et le projet Lower Fufu, entre 70 et 145 MW^[3].

Le secteur minier devrait afficher une forte croissance, à 53.5 %, la mine d’uranium de Kayelekera devenant pleinement opérationnelle en 2010. La production d’uranium de 2010 devrait être huit fois supérieure à celle de 2009. Les autorités escomptent aussi que le projet d’exploitation de niobium à Kanyika se concrétisera en 2012, comme prévu. La production annuelle de niobium devrait atteindre trois fois celle d’uranium.

Largement tributaire de l’agriculture, le secteur tertiaire gagne en importance : il représente plus de 40 % du PIB. L’expansion des services financiers, ainsi que du commerce de gros et de détail, tire la croissance du secteur. Divers textes de loi relatifs à la banque, au microcrédit, à l’assurance et aux agences d’évaluation du crédit ont été adoptés en novembre 2009, dans le but de moderniser le secteur financier. L’amélioration des cours des produits agricoles attendue en 2010, en corrélation avec la baisse de la production, devrait faire remonter les revenus des agriculteurs et contribuer à la croissance du commerce de gros et de détail.

La consommation privée continue de tirer la croissance du PIB en volume, à hauteur de 13.4 % en 2009, selon les estimations. Aux prix actuels, le ratio investissement privé/PIB est passé de 3.5 % en 2001 à 15.5 % en 2008. Cependant, l’investissement privé s’est contracté en 2009, sa contribution à la croissance du PIB ayant, selon les estimations, baissé de 0.3 point de pourcentage. Les investissements massifs réalisés en 2009 concernaient la transformation du coton (Malawi Cotton Company, 25 millions USD), la transformation du bois (Raiply EPZ Limited, 10 millions USD) et les mines (Jindal Minerals Limited, 15 millions USD). Les problèmes d’alimentation électrique continuent de freiner les investissements. Un investissement de 25 millions USD dans une usine sucrière dans le district de Nkhata Bay n’a pas porté ses fruits, Escom ayant du mal à assurer la régularité de l’alimentation électrique. La croissance des exportations en volume a reculé en 2009, mais devrait rebondir en 2010 avec l’essor des exportations d’uranium.

Les perspectives à moyen terme sont moroses mais néanmoins positives, grâce à un redressement progressif après le tassement de la croissance de 2009. L’importance grandissante du secteur minier et l’expansion des services seront déterminantes dans un contexte de repli de l’agriculture. Le recul des cours mondiaux du pétrole et des engrais devrait conforter une amélioration des termes de l’échange. Les projections de croissance se fondent sur l’hypothèse selon laquelle le Malawi ne s’écartera pas du programme duquel dépend le soutien du FMI, approuvé en février 2010. Si le Malawi poursuit ses réformes macro-économiques, les donneurs ne devraient pas interrompre leurs décaissements au titre de l’appui budgétaire. Les projections supposent en outre que le gouvernement applique une certaine discipline budgétaire, une rigueur monétaire permettant une faible inflation et un régime de taux de change crédible aux fins d’une plus grande disponibilité des devises et d’une amélioration des réserves de change.

La mise en œuvre de la politique macro-économique s’est affaiblie en 2009 : le pays s’est alors écarté du programme que surveillait le FMI. Le Malawi n’a mis en œuvre aucune politique spécifique afin d’atténuer l’impact de la crise économique et financière. La médiocrité de l’environnement de politique publique au cours de l’année électorale a pu aggraver l’incidence d’une crise qui aurait, sinon, été peu marquée.

La politique budgétaire du pays vise à réduire la dette intérieure et donc le coût du service de la dette, afin de juguler les paiements d’intérêt et de créer un espace budgétaire qui permettra une hausse des dépenses propauvres. La discipline budgétaire n’a pas été optimale en 2009 : les autorités ont augmenté l’emprunt intérieur et supporté des dépassements de dépenses substantiels sur le programme de subvention des engrais. Dans le budget 2008/09, le gouvernement s’était fixé pour objectif de rembourser la dette intérieure brute à hauteur de 0.1 % du PIB alors, qu’au final, il a emprunté (emprunt intérieur net) à hauteur de 3.8 % du PIB. Par ailleurs, les autorités ont acquis au titre du programme de subvention 40 % d’engrais de plus que prévu dans le budget 2008/09, pour un coût estimé à 2 % du PIB. L’orientation expansionniste de la politique budgétaire a renforcé la demande cumulée et accentué la pression pesant sur l’offre déjà limitée de devises. L’acquisition, hors budget, d’un avion privé présidentiel au quatrième trimestre 2009, pour un coût de 22 millions USD, a fait peser une pression supplémentaire sur les réserves de change. Selon les autorités, cette pression devrait être minime puisque l’avion sera payé par versements échelonnés. Les dépenses globales ont atteint 35.2 % du PIB en 2008/09, contre 32.8 % en 2007/08.

Après les dépassements de dépenses engagés en 2008/09, le budget national 2009/10 prévoit de procéder à un assainissement budgétaire, avec un déficit de 1.6 % du PIB, contre 5.4 % en 2008/09. Le gouvernement propose de financer ce déficit par un emprunt étranger à des conditions préférentielles, afin d’alléger la pression sur la dette nationale. Engagement et discipline seront indispensables si l’État entend procéder au remboursement de la dette intérieure prévu à hauteur de 1.5 % du PIB. Le programme de subventions aux engrais reste une source de risque, les autorités peinant à maintenir la discipline budgétaire. En 2008/09, ce programme a atteint 6.2 % du PIB, contre 3 % en 2007/08. Si l’on veut qu’il constitue un filet de sécurité efficace pour remédier aux problèmes d’accès au crédit des exploitants pauvres dans l’agriculture commerciale, le gouvernement devra affiner son mécanisme de ciblage. Il lui faudra notamment mettre au point un système dont sortiraient progressivement les bénéficiaires, une fois qu’ils auraient atteint un certain niveau de viabilité. Une plus grande implication du secteur privé dans ces subventions permettrait d’en améliorer l’efficacité.

La mise en œuvre du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) laisse à désirer, à cause de problèmes de capacité dans la planification économique, les projections de recettes, les estimations de la production agricole et en raison de l’imprévisibilité des ressources des donneurs. Les dépenses budgétaires correspondent grosso modo aux priorités de la MGDS. Le budget 2009/10 affecte 13 % de ses ressources à l’agriculture, 12 % aux infrastructures routières, 10 % à la santé, 9 % à l’éducation, 5 % au VIH/Sida et à la nutrition et 2 % au développement de l’irrigation et des réseaux d’eau. Moins de 1 % du budget est consacré à la production et à l’offre d’énergie, qui constitue pourtant l’un des domaines prioritaires définis par l’État, un chiffre inquiétant étant donné la persistance des problèmes d’électricité. Les crédits au secteur privé ont atteint 70 milliards MWK en septembre 2009, soit une hausse de 8 % en glissement annuel.

Dans le budget 2009/10, l’aide représente 33 % du financement total. Les dons, en proportion du PIB, affichent un recul constant, alors que les recettes fiscales du pays ne cessent de progresser au fil du temps. On estime que les dons représentent 11.4 % du PIB en 2009/10, soit une légère baisse par rapport à 2008 (11.7 %). Ce ralentissement s’explique par des retards dans le décaissement des aides budgétaires, eux-mêmes attribuables à des difficultés macro-économiques et budgétaires. En 2009/10, l’appui budgétaire direct représente 25 % de l’ensemble des dons et 9 % du budget total. La prévisibilité demeure problématique, puisque la plupart des donneurs conditionnent leur soutien aux performances du pays au regard du programme observé par le FMI. Les autorités attribuent en partie l’accroissement de la dette intérieure à l’imprévisibilité des versements d’appui budgétaire.

Les principaux objectifs de politique monétaire définis par le gouvernement du Malawi visent à ramener l’inflation en dessous de la barre des 10 %, à établir de solides réserves de change et à rehausser le crédit au secteur privé. À la faveur de prix modérés pour les denrées alimentaires et les carburants, l’inflation s’est tassée, à 8.5 % en moyenne sur 2009. La possibilité d’une pénurie alimentaire induit un risque d'inflation accru, mais celle-ci devrait rester dans la fourchette prévue par la politique monétaire. Conformément à ce faible taux d'inflation, le taux directeur de la banque centrale a été maintenu à 15 % depuis 2007. Le taux de base des banques commerciales est également demeuré constant, en moyenne à 19.5 % sur 2007-09. Malgré tout, le crédit au secteur privé a progressé, affichant une hausse de 28 % en septembre 2009 par rapport à son niveau de fin 2008.

À compter de mai 2006, le gouvernement du Malawi a poursuivi une politique de taux de change à parité fixe, maintenant la valeur nominale du kwacha malawite constante, à 141 MWK pour 1 USD jusqu'en octobre 2009. Les autorités se servaient du taux de change comme d’un ancrage pour stabiliser les prix des importations. Cependant, un MWK fort signifiait implicitement que les importations devenaient bon marché, tandis que le cours réel du tabac en MWK stagnait. Or, avec le renforcement du dollar, la parité fixe face à la monnaie américaine s'est traduite par une vive appréciation des taux de change effectifs réels et nominaux au premier semestre. Par conséquent, d'autres devises telles que la livre sterling (GBP) et l'euro (EUR) s'étant affaiblies face au dollar, le MWK a enregistré une appréciation implicite. Il s'est ensuivi une baisse de la valeur de certains engagements à l'appui budgétaire en MWK^[1]. Le creusement des écarts de taux de change entre le marché officiel et le marché parallèle suggère une certaine surévaluation du MWK.

Le gouvernement a introduit, puis intensifié, des mesures strictes dans le but de stabiliser les taux de change. Les banques commerciales devaient transférer 20 % de leurs recettes en devises issues du tabac à la RBM, les bureaux de change qui ne satisfaisaient pas aux exigences réglementaires ont été fermés et les cambistes non habilités ont été poursuivis en justice. Le régime de change en vigueur a amplifié l'exposition du Malawi aux chocs réels, d'où des déficits de devises. Compte tenu des réserves déjà faibles, la RBM ne pouvait pas fournir suffisamment de devises au taux de change officiel pour satisfaire à la demande, ce qui a causé des arriérés de paiement des importations (de 47 millions USD fin 2008, ils sont passés à 78 millions USD fin mars 2009). À mesure que la crise s'aggravait, la RBM donnait la priorité, au niveau des importations, aux carburants, aux engrais et aux denrées alimentaires, ce qui a peut-être pesé sur les importations de matières premières essentielles pour l'industrie.

Le gouvernement du Malawi a décidé de s’attaquer aux problèmes de pénurie de devises et de faibles réserves en adoptant un taux de change flexible. En octobre 2009, il a introduit un taux de change flexible entre le MWK et le dollar, dans l'objectif de ménager un meilleur équilibre entre l'offre et la demande de devises. L'obligation de cession de 20 % des recettes d'exportation à la RBM a été supprimée. Une politique de taux de change plus crédible est essentielle pour renforcer les réserves de change et faciliter la diversification des exportations. Les autorités devront adopter une approche pragmatique pour définir un taux de change approprié, qui ne néglige pas les enseignements tirés de la crise de change de 2009.

Le secteur extérieur s'est caractérisé par un affaiblissement du solde de la balance des paiements. Les exportations ont reculé, passant de 23.5 % du PIB en 2008 à 22.8 % en 2009, ce qui s'explique essentiellement par les faibles cours du tabac : à 1.87 USD le kilogramme, le cours moyen était inférieur de 22 % à celui de 2008, même s'il demeurait supérieur à la moyenne sur cinq ans. Ce cours supérieur à la moyenne laisse à penser que le tabac a bien résisté au ralentissement économique. Toutefois, l'intervention de l'État sur les marchés agricoles empêche d'en déterminer l'impact précis. Globalement, une bonne récolte de tabac et le démarrage des exportations d'uranium ont contribué à soutenir la croissance des exportations. La production de tabac a progressé de 19 % par rapport à 2008, pour atteindre 232 millions de kg en 2009. Les résultats à l'exportation des autres grandes cultures ont été mitigés. Les exportations de sucre sont restées solides, en hausse de 15 %, alors que celles de thé ont reculé de 4 %. Selon les estimations, celles d'uranium ont atteint 24 millions USD en 2009. 

À la faveur d'un MWK fort, la croissance des importations, à 5.04 %, a dépassé celle des exportations. La conclusion de contrats sur des engrais très chers et des importations non prévues au budget ont contribué à alourdir la facture des importations, déjà élevée. Néanmoins, la balance commerciale continue de s'améliorer, passant de -10.1 % du PIB en 2008 à - 8.8 % en 2009. Ciblant prioritairement les secteurs agricole et minier, les IDE sont tombés de 215 à 110 millions USD entre 2008 et 2009. Par conséquent, le solde du compte courant s'est creusé, passant de -6.8 % du PIB en 2008 à -8.1 % en 2009.

Les perspectives à moyen terme semblent positives, avec des exportations d'uranium plus robustes à partir de 2010 et des prix modérés des engrais et du carburant. Les exportations d'uranium devraient atteindre 2.9 % du PIB en 2010 et 3 % en 2011, contre 0.4 % en 2009. À mesure que les principaux partenaires commerciaux du Malawi sortent de la crise, tels l'Union européenne (UE) et l’Afrique du Sud, les perspectives s'améliorent pour le secteur extérieur. Les exportations devraient vivement rebondir en 2010, avec une croissance prévue à 11.46 %. Les dons devraient progresser en 2010, puisque les autorités mettent en œuvre une gestion macro-économique saine depuis les élections. Ces différents facteurs se combineront pour ramener le solde du compte courant de -8.1 % du PIB en 2009 à -5.9 % en 2010.

Le Malawi participe aux négociations régionales visant à établir une union douanière dans le cadre de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et du Marché commun des États de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe (Comesa). Un projet d’investissement régional financé par la Banque africaine de développement (BAfD) et approuvé en 2009 permettra l’instauration d’un poste-frontière commun entre la Zambie et le Malawi en 2012. Ces initiatives permettront la réduction de certains obstacles tarifaires et non tarifaires.

Le Malawi hésite toujours à signer les accords de partenariat économiques (APE) avec l’UE, au motif que les écarts sont infimes entre les APE et l’initiative Tout sauf les armes (TSA). L’accord TSA, dont bénéficie actuellement l’État malawite, prévoit un accès à l’UE en franchise de droits et de quotas pour les exportations provenant des PMA. Le sucre, qui constitue l’une des principales exportations du Malawi, a été autorisé à accéder librement à l’UE en 2009. Une revue des performances du Malawi au titre de la loi sur la croissance et les opportunités économiques en Afrique (Agoa) est en cours, ce qui permettra au pays de définir une stratégie pour tirer le meilleur parti de ce dispositif.

Le Malawi reste tributaire de l’aide, mais les donneurs non traditionnels gagnent en importance. Le Malawi a signé un accord avec le gouvernement chinois, lequel procurera environ 170 millions USD essentiellement destinés au développement des infrastructures à partir de 2010. L’accord prévoit la construction d’un hôtel cinq étoiles et d’un centre de conférence international, d’un stade de football et d’une université de sciences et technologie dans le sud du Malawi. La Chine est le plus grand bailleur de fonds non traditionnel ; elle propose à la fois des prêts et des dons. Au nombre des autres nouveaux donneurs figurent le Saudi Fund for Development (Fonds saoudien pour le développement), Abou Dhabi et l’Inde.

Le risque général de surendettement du Malawi reste modéré. La valeur actualisée nette (VAN) de la dette par rapport au PIB s’est marginalement accrue, passant de 16.01 % en 2008 à 17.72 % en 2009. La dette intérieure nette du gouvernement central est montée de 19 % du PIB en 2008 à 20.3 % (estimations) en 2009. Le pays devra respecter à l’avenir les directives d’emprunt récemment adoptées lorsqu’il contractera de nouvelles dettes, s’il veut éviter de retomber dans le piège de l’endettement et devenir un pays pauvre très endetté (PPTE).

Le rapport Doing Business 2010 de la Banque mondiale classe le Malawi au 132^e rang sur 183 pays, alors qu’il se positionnait à la 131^e place dans le rapport 2009. Les réformes progressent lentement. Les autorités n’ont pas encore adopté le cadre juridique qui permettra l’introduction d’un permis d’entreprise unique ni l’établissement d’un Malawi Investment and Trade Centre (MITC), guichet unique pour le commerce et l’investissement, qui facilitera la pratique des affaires dans le pays. Il faut actuellement 10 procédures et 39 jours pour créer une entreprise au Malawi et, dans ce domaine, aucun progrès n’a été enregistré depuis 2007.

L’accès aux services financiers est difficile. Quelque 86 % de la population adulte ne possède pas de compte bancaire. S’agissant de l’obtention de prêts, le Malawi se positionne au 87^e rang en 2010, alors qu’il se classait 79^e en 2008. Les traditions liées au régime foncier continuent de compliquer à la fois les droits de propriété et l’utilisation des terres comme garantie. Désireuses de moderniser le secteur financier, les autorités sont en train de finaliser une stratégie ad hoc. En novembre 2009, le gouvernement a fait voter un certain nombre de lois, dans les domaines du microcrédit, de la banque, des agences d’évaluation du crédit et des assurances, visant à améliorer la prestation de services et à en étendre la portée.

Compte tenu de la politique de change poursuivie jusqu’en 2009, le secteur privé a eu du mal à accéder à des devises, peu abondantes. Le déficit de devises, et l’important arriéré sur les importations qui en a découlé, a accru le coût de production pour les entreprises et fait apparaître ce pays comme plus risqué pour les créanciers et fournisseurs privés étrangers. La crise de change de 2009 a démontré que ces pénuries limitent également la capacité du secteur privé à se diversifier, puisque la banque de réserve se trouve contrainte de définir un ordre de priorité pour ses principales importations. 

Les difficultés rencontrées par les marchés du tabac et du coton en 2009 appellent à un examen plus complet des politiques publiques sur la tarification des produits agricoles. Si, dans certains cas, l’intervention de l’État est véritablement nécessaire pour corriger certaines irrégularités du marché et protéger les pauvres, elle doit s’inscrire dans un cadre clair qui tienne compte des évolutions du marché, afin de ne pas éroder la confiance du secteur privé.

Les pouvoirs publics devront rapidement assurer un approvisionnement fiable en électricité, pour répondre à la demande et faciliter le développement du secteur privé. Les coupures d’électricité et l’offre intermittente pèsent sur la productivité des entreprises et sur les nouveaux investissements. D’après une étude portant sur 24 pays d’Afrique subsaharienne, c’est au Malawi que la fourniture d’électricité est la moins fiable, avec 63 jours de coupure de courant sur l’année^[1]. Ces mauvaises performances aggravent encore les pénuries de devises, car le pays a dû importer davantage de diesel pour faire fonctionner les groupes électrogènes de secours. Le problème de l’électricité accélère la dégradation de l’environnement, puisque les ménages ont recours à la biomasse.

Le manque de main-d’œuvre qualifiée constitue une autre difficulté pour le pays. Dans le secteur privé, les compétences spécifiques en ingénierie et en sciences sont rares et la qualité de l’enseignement technique, de la formation professionnelle et à l’entreprenariat (Technical, Entrepreneurship and Vocational Education and Training – Tevet) nuit aux performances des entreprises^[2]. À 51 pour 100 000 habitants, le taux de scolarisation dans l’enseignement supérieur est bien inférieur à la moyenne de la SADC, qui est de 518^[3]. L’accès à l’enseignement supérieur se heurte à plusieurs limites : l’espace où les cours sont dispensés, la dépendance vis-à-vis des subventions publiques et le manque d’infrastructures d’éducation. Les autorités devront élargir l’accès à l’enseignement supérieur grâce à une amélioration des infrastructures, de la gouvernance et des locaux disponibles. Les nouvelles universités privées qui vont ouvrir leurs portes devraient contribuer à élargir cet accès, puisque l’État sera désormais à même d’obliger à des prestations de qualité via le Conseil national de l’enseignement supérieur (National Council for Higher Education – NCHE) qu’il doit créer.

Les sociétés nationales et les établissements parapublics restent une source de risque budgétaire pour les autorités. La privatisation de certaines entités, notamment l’Agence de développement et de commercialisation agricoles (Agricultural Development and Marketing Corporation – Admarc), Escom et les Offices des eaux (Water Boards), est restée au point mort, car les débats sur leur rôle social ne sont pas clos. Les autorités ont commencé à restructurer certaines entités parapubliques clés en vue de limiter les risques budgétaires. La hausse annoncée des tarifs des services d’intérêt collectif se poursuivra au moins jusqu’à atteindre le niveau permettant de récupérer les coûts d’exploitation. Néanmoins, une réduction viable des risques nécessitera une stratégie plus vaste pour résoudre les difficultés budgétaires que posent les entités parapubliques déficitaires, telles Air Malawi et l’Admarc. Conscient de l’importance des partenariats public-privé pour avancer sur la question des privatisations et améliorer l’efficience des entreprises publiques, l’État transforme la Commission de la privatisation (Privatisation Commission) en Unité pour les partenariats public-privé.

Respectant leur engagement à améliorer la prestation de services tout en remédiant aux problèmes budgétaires et monétaires, les pouvoirs publics ont commencé à durcir le cadre de mise en œuvre du plan d’action pour la gestion des finances publiques (Public Finance Management – PFM). Une approche sectorielle de la PFM est en cours d’élaboration ; elle permettra de recentrer l’attention sur les réformes prioritaires. L’instauration de mesures visant à renforcer le suivi et les comptes rendus sur les performances budgétaires viendra compléter ces efforts.

La MGDS pour 2006-11 a été révisée, de façon à y inclure des stratégies pour résoudre les grands problèmes naissants. Les domaines prioritaires sont passés de six à neuf et comportent à présent (i) l’éducation, les sciences et technologies ; (ii) le changement climatique, les ressources naturelles et la gestion environnementale ; et (iii) la formation et l’autonomisation de la jeunesse. Les autorités prévoient de commencer à préparer la suite de la MGDS vers la fin 2010. Le développement des infrastructures est l’un des cinq thèmes réclamant une attention prioritaire. Sur l’exercice 2009/10, ce sont les transports et les routes qui ont reçu la plus grosse part du budget (12 %). L’investissement public est tombé de 9 % du PIB en 2008 à 7.3 % en 2009, car le gouvernement a classé certaines dépenses parmi les dépenses récurrentes pour les élections générales de 2009.

De manière à réduire les coûts de transport vers les ports du Mozambique, le Malawi prévoit d’entreprendre une étude de faisabilité préalable du Shire-Zambezi Water Way Programme, projet de voie navigable Shire-Zambèze depuis longtemps attendu. Il cherche à obtenir l’appui de la BAfD à cet effet. De son côté, Malawi Telecom fait état d’avancées sur le projet de câble de fibre optique à double boucle, qui vise à relier les principales villes du pays.

La réforme foncière est au point mort. Les pouvoirs publics ont adopté une nouvelle politique foncière en 2003 afin de garantir la sécurité des droits de propriété : un bail de 50 ans renouvelable pour tous les types de régime foncier, l’État ayant la pleine propriété de la terre. Un nouveau projet de loi élaboré à partir de la politique de 2003 doit encore être débattu au Parlement. À 139 habitants par kilomètre carré en 2008, la densité de population est élevée, ce qui crée des tensions sur la propriété foncière. On estime que 58 % des agriculteurs cultivent moins d’un hectare.

La mobilisation des recettes fiscales est bonne, à 17 % du PIB sur les cinq dernières années. L’instauration de la MRA en 1998, autorité fiscale autonome, a contribué à élargir l’assiette fiscale et à améliorer la discipline. En 2009, quelque 2 516 nouveaux contribuables ont été enregistrés. À 75.36 milliards MWK, le total des recettes en 2008/09 représentait une hausse de 32 % par rapport à 2007/08. Les recettes non fiscales, coordonnées par la division de la perception au sein du ministère des Finances, ont reflué passant de 14 % du PIB en 2005/06 à 12 % en 2007/08. Pour le ministère, ces mauvaises performances s’expliquent par la piètre application de l’Appropriation in Aid Act^[1], les fraudes et la sous-tarification des services de l’État. Les recettes fiscales ont progressé, passant de 53 % du total des recettes en 2005/06 à 60 % en 2007/08, les recettes non fiscales ayant reculé de 47 à 40 % sur la même période.

La loi sur la MRA (MRA Act) constitue le cadre juridique général de perception des recettes fiscales au Malawi. La loi sur la fiscalité (Taxation Act) prévoit les modalités de perception de l’impôt sur le revenu, concernant notamment la retenue à la source et les avantages extrasalariaux. La loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée (VAT Act) et celle sur les douanes et les droits d’accise (Customs and Excise Act) définissent le cadre juridique pour, respectivement, la perception de la TVA et des diverses taxes appliquées aux échanges. La révision du code des impôts (Tax Code) de 1971 est en cours, avec une échéance fixée à 2010 pour l’approbation. Le Malawi a engagé des réformes positives, qui lui permettent de se classer au 24^e rang dans la catégorie « Paiement des taxes et impôts » du rapport Doing Business 2010 de la Banque mondiale, alors qu’il se plaçait en 60^e position en 2009.

Ce sont les impôts indirects qui contribuent le plus aux recettes fiscales du pays. Sur l’exercice 2008/09, 47 % du total des recettes fiscales provenaient d’impôts indirects, les impôts directs et droits d’importation y contribuant à hauteur respective de 37 et 11 %. L’immatriculation auprès des autorités fiscales est volontaire, mais la MRA procède à des visites de contrôle. La collaboration entre la MRA et le département du Registrar General permet que de nouveaux contribuables soient enregistrés au moment où l’entreprise se crée. En 2009, la MRA comptait 19 483 petits et moyens contribuables. La LTU^[2] s’occupe d’environ 350 contribuables et représente 75 % des recettes fiscales du pays.

Les taux de TVA et de l’impôt sur les sociétés s’établissent à respectivement 16.5 et 30 %. L'impôt sur le revenu des personnes physiques est progressif : les premiers 120 000 MWK sont taxés à 0 %, les 36 000 MWK suivants à 15 % et toutes les sommes au-delà à 30 %. Les dividendes sont soumis à un prélèvement forfaitaire de 10 %, et l'impôt sur le revenu des non-résidents trouvant leur origine au Malawi est fixé à 15 %. La législation prévoit différents niveaux d'exonération fiscale accordés à la présidence, aux ministres, aux députés, aux diplomates et aux programmes financés par des donneurs.

Les autorités recourent à diverses incitations fiscales, telles que des exonérations aux industries, des abattements pour investissements accordés aux entreprises manufacturières, des déductions d’amortissements et des exonérations temporaires d’impôts, afin de rehausser les investissements et la production. Lors du budget 2009/10, les pouvoirs publics ont annoncé la suppression des droits d'importation sur les groupes électrogènes, de façon à soutenir le secteur industriel et les services. Un relèvement des droits d’importation, à 25 % contre 10 % au préalable, sur le lait, le café, le thé et les noix vise à protéger le développement des entreprises agroalimentaires.

Les autorités mettent en œuvre un certain nombre de réformes destinées à améliorer la mobilisation des ressources fiscales. Elles ont ainsi instauré la MRA en 1998 dans le but de renforcer l'efficacité de la mobilisation des recettes fiscales. En 2006, elles ont supprimé le pouvoir discrétionnaire dont disposait le ministre des Finances pour accorder des exemptions de droits, pouvoir jugé non transparent et propice aux abus. Le gouvernement a également aboli l’inspection avant expédition, lourde et coûteuse, pour la remplacer par une fonction d’audit post-dédouanement en 2009. Les dernières réformes ont porté sur l’extension, en 2004, de la TVA aux entreprises manufacturières et au commerce de gros et de détail, de façon à élargir l’assiette fiscale, et sur l’introduction d’un certificat d’attestation de paiement de la taxe pour les médecins et juristes ayant renouvelé leur autorisation d’exercer. Les recettes non fiscales seront obtenues via les banques, afin d’éviter la fraude.

En 2009, le seuil de retenue à la source a été relevé de plus de 200 %, à 120 000 MWK par an, ce qui exonère un plus grand nombre de personnes à faible revenu. La TVA a été ramenée de 17 à 16.5 % et le seuil d’immatriculation porté de 2 à 6 millions MWK. En outre, un impôt forfaitaire de 2 % sur le chiffre d’affaires des micro-entreprises et des petites entreprises dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 6 millions MWK a été introduit dans le but de renforcer la discipline fiscale. Un texte de loi a été voté permettant l’auto-évaluation de l’obligation fiscale et le paiement en ligne via les banques. Le gouvernement a par ailleurs mis en place un système d’acompte sur les plus-values issues des mutations et une attestation de paiement des taxes pour les transferts de propriété. 

La taxation des multinationales, en particulier dans le secteur minier en pleine expansion, reste problématique. La MRA n’a pas toute latitude pour signer des accords juridiques concernant la détermination des prix de transfert, le commerce électronique et la double imposition. Le tarif douanier maximal reste fixé à 25 %, mais il pourrait être abaissé avec l’entrée en vigueur de l’union douanière régionale dans le cadre de la SADC et du Comesa.

La mobilisation des recettes fiscales bénéficie d’un cadre institutionnel clair. Agence semi-autonome, la MRA est supervisée par un conseil d’administration indépendant, où le ministère des Finances est représenté par le secrétaire au Trésor. La création de la LTU, l’introduction en 2009 d’un système d’auto-évaluation en ligne destiné aux contribuables et la fusion de départements pour la TVA et l’impôt sur le revenu en un département des prélèvements nationaux (Domestic Tax Division) sont autant d’éléments qui devraient permettre d’abaisser le coût de la discipline fiscale. Le gouvernement a lancé des projets de guichets uniques pour le dédouanement avec la Zambie et le Mozambique. La gestion de certaines dépenses pour les services publics a été déléguée à des assemblées locales. Des projets en cours visent à décentraliser certains pans de l’administration intérieure des recettes.

La MRA conserve 2.5 % du total des recettes déposées auprès de la banque de réserve pour son fonctionnement et 0.5 % pour ses besoins de capitaux. La MRA peut conserver jusqu’à 3.4 % du total des recettes lorsque celles-ci sont supérieures aux prévisions. Si cette incitation peut permettre d’améliorer les performances, elle peut aussi pousser à sous-estimer les prévisions. De fait, la MRA a souvent dépassé ses objectifs de performance au cours de la dernière décennie. Néanmoins, 63 % des coûts de fonctionnement de la MRA sont des coûts de personnel, caractéristique commune à de nombreuses entités du secteur public, témoignant de possibles inefficiences du système. La MRA n’a publié qu’un seul rapport d’audit depuis son instauration. L’audit régulier de la MRA permettrait de garantir transparence et responsabilité.

Malgré de solides résultats, des problèmes demeurent si l'on veut améliorer la mobilisation des recettes. Environ 70 % des Malawites sont de petits agriculteurs se consacrant à des cultures vivrières et dont les revenus ne sont pas faciles à évaluer, à vérifier et à taxer. Le secteur informel est important : on estime que 70 % de la main-d’œuvre urbaine y opère^[3]. La majorité des personnes qui travaillent dans l’agriculture et le secteur informel sont des indépendants. Étant donné qu’ils sont essentiellement rémunérés en numéraire, l’enregistrement des contribuables et la discipline fiscale dans le secteur informel sont problématiques. La MRA observe également que certaines entités du secteur formel interviennent dans le secteur informel en recourant à des tierces parties, ce qui leur permet de contourner les obligations fiscales. Une étude régionale sur le secteur informel prévue en 2010 aidera à estimer la taille de ce secteur et à trouver des modes de fiscalité innovants. L’impôt forfaire de 2 % sur le chiffre d’affaires a été conçu afin de répondre aux besoins des petits exploitants et du secteur informel. Ces difficultés appellent le développement d’une stratégie claire visant à renforcer la mobilisation des recettes fiscales intérieures.

Les quatrièmes élections générales multipartites – pour élire le président et les députés – se sont tenues en mai 2009. Déclaré libre et pacifique, ce scrutin a conféré au président Bingu wa Mutharika et à son parti, le DPP, un second mandat. Les femmes ayant remporté 21 % des sièges du Parlement, elles ont 50 % de représentantes de plus qu’au cours de la législature précédente (2004-09). Après les élections, le président Mutharika a changé le noyau dur de son équipe de management économique, en remplaçant le ministre des Finances, le gouverneur de la banque centrale et le secrétaire au Trésor. 

Le DPP dispose d'une majorité de travail au Parlement, ce qui a facilité l'adoption du budget national pour l'exercice 2009/10, ainsi que d'un certain nombre de projets de lois de finance. Autant de projets que le Parlement, en l'absence d’une nette majorité, n'avait cessé de reporter sur la période 2004-09. Fort de sa majorité parlementaire, le DPP a voté plusieurs projets de loi durant la session de novembre 2009. Les groupements de la société civile se sont inquiétés d’un texte visant à conférer au président le pouvoir de décider de la date des élections locales ou de destituer le vice-président.

Le Malawi est l’un des pays les moins avancés au monde : en 2009, il se classait 160^e sur 182 pays dans le classement IDH des Nations Unies. Si la pauvreté reste l’un des principaux problèmes, elle a toutefois été réduite grâce à une croissance économique alerte et à l’amélioration de la sécurité alimentaire des cinq dernières années. En 2009, 40 % de la population malawite vivait dans la pauvreté, contre 52 % en 2005. Malgré tout, les autorités indiquent qu’il sera difficile d’atteindre les cibles des OMD portant sur l'éducation primaire pour tous, la promotion de l'égalité des sexes ainsi que de l’autonomisation des femmes et l’amélioration de la santé maternelle. Les cibles des OMD relatives à la mortalité maternelle et à la préservation de l’environnement ne semblent guère plus accessibles.

À 12.1 % en 2009, le taux de prévalence du VIH/Sida reste élevé, mais il a reculé par rapport à 2005 (15.3 %). Le nombre de patients sous antirétroviraux (ARV) s’établissait à 270 000 en 2009. Les pénuries de traitements et la fourniture de médicaments périmés, dont il a été fait état en 2009, soulignent qu’une meilleure gestion des achats est indispensable si l’on veut assurer la sécurité des patients. Les pouvoirs publics conviennent également de la nécessité de mieux informer la population dans le cadre de leur stratégie nationale contre le VIH/Sida. Les progrès accomplis dans la prestation des services de santé ont permis de faire refluer la mortalité maternelle de 984 à 807 pour 100 000 entre 2005 et 2008 et de porter l’espérance de vie à la naissance de 48 ans en 2005 à 53.1 ans en 2009.

Le secteur de l’éducation se heurte à de nombreuses difficultés. La qualité de l’enseignement primaire et le taux d’inscription dans l’enseignement supérieur sont médiocres. À 51 pour 100 000 habitants, le taux de scolarisation dans l’enseignement supérieur est bien inférieur à la moyenne de la SADC, qui est de 518. Le Malawi est dernier du classement établi par le Sacmeq^[1] pour la lecture de l’anglais et avant-dernier en mathématiques. L’État a intensifié les programmes de formation des enseignants afin d’améliorer le ratio élèves/enseignants qualifiés, qui, à 88:1, reste élevé. Il a également lancé une campagne spéciale visant, au moyen de récompenses et d’obligations, à faire rester les enseignants dans les zones rurales, où les taux de vacance des postes et de rotation sont élevés. La fourniture de matériel pédagogique adéquat et la présence de professeurs qualifiés contribueront à améliorer la qualité de l’enseignement. Pour le secteur privé, le manque de main-d’œuvre qualifiée est l’un des principaux obstacles pesant sur le développement des affaires. Cette pénurie de compétences semble résulter d’un faible accès à l’enseignement supérieur. Une étude de la BAfD de 2009 soulignait la nécessité pour l’État malawite d’élaborer une politique publique de l’enseignement supérieur qui lui permettrait de remédier à ce déficit de compétences.

En 2008, l’enquête National Welfare Monitoring Survey (NWMS) faisait état d’un taux de chômage national d’environ 1 %, le taux le plus élevé (4 %) concernant les 15-24 ans. Ce faible taux de chômage masque un sous-emploi substantiel au Malawi, puisque 80 % de la main-d’œuvre est constituée de petits exploitants pratiquant l’agriculture vivrière, essentiellement des cultures saisonnières non irriguées. La NWMS signale également que seulement 8 % de la main-d’œuvre est salariée, ce qui laisse à penser que le marché du travail formel est très restreint. En l’absence d’enquêtes régulières sur la population active, les données relatives au marché du travail ne sont pas nécessairement fiables. La dernière enquête complète connue sur la main-d’œuvre a été conduite en 1982. Le Malawi projette d’en mener une en 2010.